2023年首刊

大慶民行檢察

大慶市檢察院構建非訴執行“大慶模式”探索行政爭議化解路徑

高新區檢察院類案檢察建議助力“住房領域”社會保障制度落實

肇源縣檢察院制發檢察建議為“新型住宿業態”發展創造良好外部環境

為“民”而來 “行”則將至

Editorial board

編委會：大慶市人民檢察院第五檢察部? ??

Source Material? ? ?素材提供：大慶市各基層院民行檢察部門? ??

大慶市人民檢察院第五檢察部

地址：黑龍江省大慶市薩爾圖區東風新村經三街8號

電話：0459-6181687

【2023年首刊】

CONTENTS

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理論調研及案例推介

馬某訴大慶市某局行政賠償糾紛化解案

黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣新時代農民工維權案件溯源治理

林甸：行政非訴執行檢察監督能力建設的研究

紅崗：行政爭議實質性化解相關問題研究

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深入落實黨的二十大精神

新時代中國特色社會主義法治政府下基層檢察機關做好行政非訴執行監督工作的思考與實踐

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聚焦民生

高新區類案檢察建議助力“住房領域”社會保障制度落實

紅崗區通過“三個把握”推進檢察聽證高質量發展

肇源縣制發檢察建議為“新型住宿業態”發展創造良好外

部環境

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護航發展

肇州：關于加強土地執法領域案件線索移送機制

林甸：關于加強行政檢察和自然資源行政執法銜接工作的若干意見

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檢察服務

決不能讓一個殘疾人掉隊：檢察長帶案下沉實質性化解殘疾人行政賠償爭議

讓胡路：支持起訴，為農民工討薪提速

高新區：立足“四個維度”參與化解農民工討薪“大難題”

新時代中國特色社會主義法治政府下基層檢察

機關做好行政非訴執行監督工作的思考與實踐

行政非訴執行監督是檢察機關對法院行政非訴執行案件實行法律監督的一項重要工作。近年來，隨著司法改革的深入，檢察業務進行了重大調整，形成了刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察業務。為了實現“四大檢察”工作全面協調發展，最高人民檢察院提出了“做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察”要求，為實現“做實行政檢察”目標，2018年，最高人民檢察院將行政非訴執行監督工作列為全國民事行政檢察部門工作的重點，并進行了安排部署。

在落實對行政非訴執行案件的監督中，不難發現行政監督工作是基層檢察機關民行工作的難點，行政非訴執行監督便是難點中的難點。面對實際工作中案源少、辦案力量薄弱、辦案能力不足等問題，作為基層檢察機關，我們進行了思考與實踐。

行政執行包括行政非訴執行和行政裁判結果的執行兩種類型。行政機關作出具體行政行為后，如果行政相對人不服，向法院提起行政訴訟，法院作出裁判的，便是對行政裁判結果的執行。還有一種情況是，行政執法機關對公民、法人和其他組織作出的具體行政行為后，行政相對人既不申請復議，亦不起訴，又不自動履行或者不完全履行義務的，行政機關申請人民法院強制執行，人民法院經審查作出準予執行或不予執行的裁定后，在準予執行的情況下通過執行程序使行政機關的具體行政行為得以實現，這就是行政非訴執行。

近年來，人民法院受理行政非訴執行案件量已經超過行政訴訟案件量，以筆者所在區域為例，自2018年以來，法院辦結的行政非訴執行案件共計121件，行政訴訟案件106件。然而行政非訴執行監督一直是行政檢察監督的難點問題和薄弱環節，最主要的原因就是辦案人員對行政非訴執行了解的不夠深入。

實踐中，我們發現行政非訴執行監督的目的在于提高保障人權和保證行政雙向推進的效率。這種制度首先有利于強化行政訴訟監督，檢察機關對行政訴訟活動的監督應當是全方位、多層次的，其范圍應包括立案、審理、裁判、執行全過程，而行政非訴執行作為法院執行活動的重要組成部分，被納入監督范圍無可厚非；其次有利于維護當事人合法權益和正當行政行為，通過阻隔違法的具體行政行為進入執行程序的形式，目的是為了達到保障行政相對人的合法權益不會因為其沒有提起訴訟而受到相應具體行政行為的侵害；最后該制度有利于促進依法行政，采取非訴訟的形式，是從根本上簡化程序，實現合法具體行政行為的強制執行。

二、行政非訴執行的特點及法律依據

工作中我們發現行政非訴執行具有極其鮮明的特點：

一是與行政機關自行強制執行不同，行政非訴執行的主體是審判機關，而不是行政機關自己 ；

二是與行政裁判結果的執行依據是法院裁判文書不同，行政非訴執行的依據是行政機關已生效的具體行政行為，審判機關據以執行的法律文書是行政機關作出的處罰決定書；

三是與行政訴訟系“民告官”不同，行政非訴執行通俗的說是“官告民”，申請人一般為作出具體行政行為的行政機關，特殊情況下也可以是行政行為所確定的權利人，被執行人為公民、法人或者其他組織等行政相對人；

四是行政非訴執行的前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不申請復議，也不提起行政訴訟，又拒不履行行政行為所確定的義務；

五是設立行政非訴執行的目的，是為了保障沒有強制執行權的行政機關所作出的具體行政行為能夠實現。

審判機關受理、審查、執行行政機關具體行政行為的行為我們習慣被稱之為“非訴執行”。行政非訴執行遵從上述特點，為加強檢察監督的對象、內容和意義提供了明確的方向。就檢察監督的法律依據而言，最早明確檢察機關可以對行政非訴執行活動實行法律監督的規定，是2011年3月“兩高”聯合下發的《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》。該《通知》第八條明確規定，“人民檢察院對人民法院執行行政判決、裁定、行政調解和行政決定的活動實行法律監督，其范圍和程序參照本通知執行”，該規定中“法院執行行政決定的活動”我們就理解為非訴執行。由此，明確了檢察機關非訴執行監督的職權。

另外，全國人大常委會在2012年 8月和2014年11月，分別對民事訴訟法和行政訴訟法作出修訂。修訂后的《中華人民共和國民事訴訟法》第二百三十五條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”。修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條規定：“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定”。這些規定從法律層面上正式確定了檢察機關對于行政非訴執行活動具有法定監督的權利。

2015年新修訂的《行政訴訟法》第九十七條規定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”此條法律明確了行政強制執行制度在中國的基本格局，也就是說具體行政行為一般情況下由行政機關申請審判機關強制執行；僅僅在法律、法規有特別授權的情況下，行政機關才能行使自行強制執行的權利。

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▲ 審判機關當年審理的行政非訴執行案件

▲ 檢察機關當年監督的行政非訴執行案件

? ? ? ?以及2021年9月1日起施行的《人民檢察院行政訴訟監督規則》第十九條規定：“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請監督：（四）認為人民法院行政案件執行活動存在違法情形的。”以及第一百零八條規定：“人民檢察院對人民法院行政案件執行活動實行法律監督”，上述規定目前均為我們工作所依據的法律法規。

? ? ? ?司法實踐中，除了上述列舉的相關法律法規外，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》根據《行政訴訟法》第九十七條規定，對非訴執行案件的申請、審查、執行等也作了更為具體、明確的規定。?

? ? ? ?三、基層檢察機關行政非訴執行監督的困境及原因

? ? ? ?自2018年以來，最高人民檢察院開展行政非訴執行專項監督活動開始，該項工作已然成為大部分基層檢察機關行政檢察部門的難點工作。在近三年的工作實踐中，如何使該項監督工作走出困境，我們分析原因，主要體現在以下幾點：

? ? ? ?一是案源匱乏，成案率低。筆者通過自己所在區域近四年辦理的行政非訴執行監督案件進行比對，發現法院辦結數量變化不大，2018年辦結36件、2019年辦結39件，2020年辦結17件，2021年辦結29件，但檢察機關監督成案率較低。以我院為例，2020年法院審理的行政非訴執行案件為17件，我院共辦理行政非訴執行監督案件為3件。案件線索不足是制約檢察機關行政非訴執行監督工作開展的最主要問題。目前，法院行政非訴執行案件相比刑事、民事數量相對較少，同時審判活動及過程也相對封閉，檢察機關監督的方向局限性也很大。我們想要獲取更多的案件信息，實屬不易。行政非訴執行監督作為檢察機關近幾年新開展的一項工作，行政機關對此項工作了解不多，有時也不愿意對檢察機關的此項監督工作進行深入了解，甚至還會產生一些抵觸情緒，不配合我們進行相關的工作。

二是辦案力量薄弱，監督能力亟需加強。在基層檢察機關，99%的民事、行政部門都是合署辦公，有時還會肩負公益訴訟或者其他業務工作，但是相對配備的辦案人員與刑事檢察部門相比人數較低。就我院而言，民事行政檢察部門共5人，員額檢察官2人，檢察官助理1人，書記員2人，年齡結構為50歲以上1人，40歲到50歲1人，20歲到30歲人員3人。我院刑檢部門設置三個部門共計19人，其中員額檢察官9人，檢察官助理4人，書記員6人，年齡均為20歲到45歲的中堅力量。縱觀全市其他兄弟院，民事行政檢察部門的人員配備也相差無幾，這些辦案人員不僅需要承擔行政檢察工作，更要承擔工作內容繁多的民事檢察工作和公益訴訟工作。因此，面對行政非訴執行監督工作，人員少、涉及的法律規定以及規范性文件、規章制度眾多繁雜的問題，辦案人員如何快速、準確發現問題進行監督，成為工作中的難點。同時行政非訴執行監督工作開展的時間較短，辦案人員對于龐大的專業知識領域涉獵較淺，研究的還不夠深入、全面，專業素養不高導致發現問題能力不強、辦案經驗不足，辦案底氣欠缺，最終監督效果大打折扣，對行政非訴執行監督工作沒有實現多贏效果。

三是法律依據不足，缺乏剛性監督。從前面我們提到的行政非訴執行監督依據可以看出，相關規定內容相對原則，操作執行起來難度較大，且缺乏可以直接適用的法律依據。實踐中，在檢察機關辦理案件中會發現，我們依據的《人民檢察院行政訴訟監督規則》是檢察機關自家制定的規則，審判機關有時還會發出一些質疑的聲音。面對如此的法律監督環境，制發的檢察建議想要體現剛性、強制性具有一定的難度。同時，檢察建議的軟性監督對于審判機關還是行政機關的震懾力都不大，針對不回復、延期回復的情形，即便跟進監督，都很難達到很好的監督效果。

? ?四、破解行政非訴執行監督困局的路徑與實踐

如何破解困局，對行政非訴執行案件精準監督，筆者認為，可以從以下幾個方面入手：一是強化隊伍建設，打造行政監督精兵。目前，“四大檢察”工作形態已經固定，原本“重刑輕 民、重刑輕行”的工作理念應該從上至下徹底轉變。基層民事行政檢察部門承擔著全院業務工作的半壁江山，然而寥寥幾名的檢察工作人員根本無法兼顧民事、行政

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兩大檢察業務工作，更別說在工作上有創新、有想法。因此首先保障行政檢察監督部門基本人員構成至關重要，其次行政檢察監督案件專業性強，涵蓋的法律法規龐雜，需要長期專業知識的系統學習，所以要加強學習、培訓、業務練兵等，不斷提升辦案人員的業務實踐能力和水平。

二是轉變辦案理念，做到應監督盡監督。目前，行政非訴執行監督案源匱乏，急需行政檢察監督部門全體干警轉變工作觀念，在辦理行政檢察監督其他類型案件時，注重挖掘有價值的案源線索，重點審查法院所有行政非訴執行案件卷宗情況，針對立案、審查、裁決、執行各環節易發生問題的環節逐一排查、精準監督。另外密切聯系公益訴訟部門，對于行政公益訴訟案件重點研判，對于一些無法立案的行政公益訴訟案件可以聯席研究，考慮從行政非訴執行監督案件入手研判。

三是精準研判、梳理監督重點。實踐中，重點監督審判機關對行政非訴執行申請的立案、審查、裁決和執行實施行為。第一，審判機關對行政非訴執行的申請是否依照行政訴訟法及其他相關行政法律法規進行立案審查，例如是否存在應立案而不立案、應予執行而不執行、不應執行而準予執行的情形；是否存在把不屬于法定“裁執分離”類型的非訴執行案件作“裁執分離”處理的情形。

第二，審判機關對行政非訴法律文書的執行中是否存在違法情形，例如是否存在違法執行和解、濫用錯用終結本次執行程序、消極怠于執行、選擇性執行等。

第三，行政機關申請法院強制執行后，是否存在法院裁定由行政機關強制執行而行政機關未及時執行的情形。

結合我院工作實際，梳理監督重點。在法院受理立案環節，監督重點是法院是否存在怠于立案的情形。首先，排查時限是否逾期、受理法院是否正確、行政機關是否進行催告、法院是否逾期受理等等，例如我院辦理的區市場監督管理局與某某食品科技有限公司行政非訴執行一案中，審查中案件承辦人發現法院逾期受理等問題；其次，申請執行的行政行為是否符合受理的有關規定，法院是否可以依法執行，如區人力資源和社會保障局訴某某冷飲有限公司行政非訴執行一案中，我們在審查時發現受理不符合規定的問題；再次，法院是否存在有案不立、拖延立案、人為控制立案、干擾依法立案等情況，另外相關法律及司法解釋也已經明確了人民法院受理及審查非訴行政執行申請的期限。在法院審查環節，監督重點是法院是否按照“重大明顯違法”的標準盡到了依法審查義務。一是主體是否適格。申請人是否有法定職權；是否有獨立法人資格；是否能以自己的名義申請。二是具體行政行為是否存在重大明顯違法情形。行政機關是否存在《行政強制法》第五十八條、最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百六十一條第一款規定的“明顯缺乏事實根據、明顯缺乏法律法規依據及其他明顯違法并損害被執行人合法權益”的情形。三是程序是否合法。重點審查是否按要求合成合議庭、是否聽取當事人意見、處罰措施和罰金是否合理等等，2019年我院辦理的區環境保護局訴某某開發總公司行政非訴執行一案時，發現人民法院沒有按照要求組

成合議庭，遂向法院制發檢察建議糾正違法。在法院執行環節，監督重點是法院是否存在執行不規范的問題。一是是否存在怠于執行行為的情形。如法院沒有在三十日內對非訴行政執行案件作出裁定的，以及法院作出準予執行裁定后，超出三個月內未予執行的。實踐中，法院會存在作出準予執行裁定后未采取適當的執行措施。甚至不采取任何措施，如對被執行人有可供執行的財產不及時予以執行，怠于行使財產調查權，除了查詢被執行人銀行存款外，沒有調查其他財產狀況，沒有足額查封財產，案件久拖未能執行，或者直接以未發現可供執行財產而終結執行。二是是否存在執行不到位的情形。重點審查法院是否按照行政處罰決定書的內容全面足額執行，執行中遇到問題后有沒有窮盡法定執行的措施而裁定終結執行。三是是否存在錯誤采取執行措施的；執行人員違法；超標執行、超期執行等等。

? ? ? ?四是建立溝通機制，內外聯動形成合力。做好行政非訴執行監督工作，離不開法院、檢察院和行政機關三家的通力合作，溝通協調。深入與法院的溝通協調機制，堅持“在監督中支持，在支持中監督”的理念，主動加強與法院的溝通，爭取法院的理解和配合，最大限度消除認識分歧。首先爭取與法院在調取卷宗方面的支持，充分利用自主研發的“大慶檢法民行電子卷宗共享系統”，確保案卷調取的實效性，同時密切聯系執行部門，第一時間掌握案件執行的相關情況；其次保持與行政部門良好的信息共享機制，隨時了解行政非訴執行案件的進展情況，建立溝通協作機制，積極聯系行政機關參加聯席會議、聽證會議等，同時研究會簽一些專項類文件，大力推進行政非訴執行監督工作的開展；再次探索建立檢察建議報備上傳機制，積極向同級人大常委會備案，努力將監督做到剛性，做成硬性，對于法院不接受的檢察建議及時向人大常委會反映、匯報。

? ? ? ?另外，上下聯動打開監督新格局。積極聯系上級檢察院，爭取支持形成合力。首先當同級監督出現困難時，可以提請上級檢察機關跟進監督，上下合力達到監督效果。借助上級院建立的工作機制、形成的工作文件，結合自身工作實際制定更符合自身實際的工作方法；其次主動參加上級院牽頭開展的重點領域專項工作，總結辦案規律，相互學習，不斷完善自我專業素養；最后集合精干力量，成立專案小組，主攻難度大、專業性強的案件，形成跨地區統一辦案模式，以減少辦案過程中遇到的干擾和阻力，提升辦案效率和監督層次。

? ? ? ?五是轉變思路，開闊視野探索前行。檢察機關開展行政非訴執行監督不能僅僅局限于對違法行為的事后監督上，而應該在制度上有所探索。筆者認為，裁執分離應該更加精準，對于單純金錢上的處罰、技術難度不高的行政處罰統一交由法院執行，對于專業性較強的行政措施應由法院裁決后交由行政機關自己執行。其次在執行和解方面應該人性化，對于行政義務人能夠主動認識錯誤，積極采取補救措施的，在加處罰金等方面探索酌情減免。

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? ? ? ?黑龍江省大慶市檢察機關堅持民生導向、服務導向、治理導向，做好行政爭議實質性化解工作。2021年以來，辦理實質性化解行政爭議案件95件，兩件入選最高檢典型案例，為人民群眾、民營企業紓憂解難，有力的助推政府法治建設。

?? ? ? ?一、堅持民生導向，以“化解”護航民生民利

? ? ? ?一是促進協作配合，為特殊群體提供制度保障。持續聚焦殘疾人、老年人、退役軍人等特定群體權益保護，加強與相關行政機關的協作配合，形成檢察機關與行政機關銜接的制度機制，形成對特殊群體提供保護的制度保障。如大慶市院針對殘疾人申訴案件進行化解工作時，多次與信訪局、住建局、殘聯進行溝通協商解決殘疾人補貼漏發問題，與大同區殘疾人聯合會簽訂《關于在殘疾人權益保障檢察工作中加強協作配合的意見》，為殘疾人權益提供制度化保障。

? ? ? ?二是用活化解方式，有效維護農業生產秩序。聚焦重要農時和關鍵環節，有效維護農業生產經營秩序，保護農民合法權益。讓胡路區院在辦理一起行政非訴執行監督案件時發現，某村民委員會因未按期履行繳納罰款義務，被申請強制執行，后案件終結本次執行，該村委會的所有賬戶均被查封。考慮到賬戶資金無法流動會影響到該村農耕生產活動，而罰款不執行，將導致國有財產受到損失，讓胡路區院遂

黑龍江省大慶市檢察機關堅持“三個導向”

促進行政爭議實質性化解

聚焦民生

針對該案開展爭議化解工作。通過化解，爭議雙方同意以提供一輛自卸火車抵償執行款并配合拍賣的方式進行執行和解，同時法院結案解封賬戶，爭議的成功化解，使村委會恢復正常的生產活動，保障了春耕的順利進行。

? ? ? ?三是延伸服務觸角，為民營企業提供法律幫助。辦理涉企行政爭議案件時，不僅僅停留于個案的法律問題，還延伸檢察服務，從有利于企業長遠發展的角度，以“專業視角”，提供法律服務和幫助。大慶市院在辦理一起民營企業申請監督的工傷認定案件時，針對涉案企業在用工方面存在多種問題，在不支持監督申請決定作出后，繼續與該企業溝通和交流，從有利于企業長遠發展的角度，為其提供規范用工的法律建議，得到企業高度肯定。

? ? ? ?二、堅持服務導向，以化解促進矛盾糾紛多元預防

? ? ? ?一是創新工作方法，助力解決執法難題。發現行政機關執法決定存在問題時，全面了解問題產生的原因，并因案施策，做到化解一案，貢獻一策，解決一類問題。如林甸縣檢察院辦理某村委會因非法占地被申請強制執行案，針對遺漏“沒收”這一應當作出的處罰事項，進行深入法律研究，發現由于農村基層組織的特殊性，自然資源部門在沒收違法建筑物的過程中，沒收的國有資產最終還是劃撥給“屬地”，導致違法狀態“難消除”，行政機關“難處置”。檢察機關建議國土部門在村委會繳納

罰款，完善相關審批材料的基礎上，為其用地辦理證件，消除村委會違法狀態。

? ? ? ?二是化解勞資糾紛，服務區域經濟發展。紅崗區院在辦理某新能源企業因未及時繳納191萬余元農民工保障金而被法院強制執行案時，一方面，把立足于保障農民工及時足額獲得報酬作為一項重大的政治任務和重要民生工作；另一方面，把因訴訟給企業帶來的不良影響降到最低，確保企業今后的健康發展作為辦案原則，對該案開展爭議實質性化解工作。檢察機關通過召開聽證會的方式為雙方搭建平臺，通過釋法說理，紓解矛盾，最終企業對行政處罰表示認可，一次性將農民工工資保障金足額繳存，保障了建設領域勞資糾紛中處于弱勢地位的農民工合法權益，同時，減輕了企業的壓力。

? ? ? ?三是深入貫徹“誰執法誰普法“理念，借助辦理監督案件傳遞法治精神。如大慶市院在辦理一起當事人對違章停車處罰決定不服的申訴案件時，承辦檢察官發現，不只自身違章停車的當事人朱某，一般社會公眾對也什么是“道路”、什么是“違停”等規范性概念存在認識偏差。檢察機關在通過召開公開聽證會的方式進行釋法說理，化解案件的同時，與大慶市交警支隊共同拍攝宣傳視頻向社會公眾普及違章停車相關法律知識，進一步加強文明停車的普法宣傳，取得了良好的反響。

? ? ? ?三、堅持治理導向，以“化解”助推政府法治建設

? ? ? ?一是化解“非訴”案件，助推解決行政處罰落地難。以行政處罰后，當事人不服，雖未提起復議或訴訟，但也未自動履行義務，行政機

關申請法院強制執行后仍然存在“執行難”的案件為重點，通過幫助形成執行方案，建議分階段履行、暫緩履行促成達成執行和解等方式，促使行政相對人主動履行義務，破解行政決定“落地難”、法院行政非訴執行案件“執行難”問題。2021年以來全市共在行政非訴執行階段化解行政爭議案件42件。

? ? ? ?二是強化協調聯動，助推實現“溯源治理”全市檢察機關均與公安、司法行政、自然資源、環境保護、交通管理等行政機關建立常態化工作溝通聯絡機制，健全與行政執法和行政訴訟在化解工作方面的銜接。截至2022年底，共建立執法和檢察工作銜接機制103個，行政機關移送行政執法案件150件，通過銜接機制化解土地執法領域、社會治安領域、交通管理領域爭議案件32件。同時，以案件辦理為契機，與行政機關建立在行政爭議解決方面的協調配合機制3個，促進了執法問題的溯源解決。

? ? ? ?三是強化公平正義，維護行政決定權威。堅守“檢察工匠”初心，在查清事實、明辨是非的基礎上，規范開展行政爭議實質性化解工作，防止以犧牲法律權威和公共利益為代價滿足當事人的不合理訴求，同時支持合法的行政裁判和行政決定，維護司法工作和司法權威。在馬某與大慶市住建局行政糾紛案中，堅持通過辦案，明確是非標準，杜絕行政機關提出的由開發商出錢“息事寧人”的錯誤方式，堅決防止“誰告誰有理，誰鬧誰得錢”的負面效應。最終，該院通過聽證、說理的手段而不是協調不合理的補償的方式，平息了馬某與大慶市住建局的矛盾。

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? ? ? ? 2021年以來，大慶市檢察院在辦理行政非訴執行檢察監督案件中，全面貫徹行政訴訟法“化解行政爭議”立法目的，圍繞開展方式和化解方法兩個核心要素，構建非訴執行 檢察辦案“大慶模式”，為基層院通過化解工作提升行政檢察社會治理效能打開了局面。全市共在行政非訴執行階段化解行政爭議案件25件，訴訟程序內化解案件位居全省第一，1件被省院評選為典型案例，1件被高檢院作為“行政檢察為民辦實事”典型案例予以發布。

? ? ? ? 一、制度引領，保證化解工作規范化。一是以方案為牽引，找準工作方向。在全面調研分析行政機關申請法院強制執行情況以及法院非訴執行情況的基礎上，以行政非訴執行監督為重點，制定了《大慶市人民檢察院行政檢察監督工作推進方案》，為基層院開展行政非訴中行政爭議實質性化解工作指明方向，劃定重點。二是以要點為指南，把牢案件質量。為 使基層院準確把握并區分人民法院非訴執行活動是否存在違法，是否能夠通過監督糾正直接實現當事人合法權益救濟的標準，掌握爭議化解工作的正確路徑，編發了 《大慶市人民檢察院行政非訴執行法律監督審查要點》（法條版、檢索版），將行政爭議實質性化解理念貫徹到行政非訴執行監督的始終開展化解工作。

? ? ? ? 二、個案指導，打開化解工作破局之路。一是以調研為先導。通過閱看非訴執行法律文書掌握大慶市非訴執行案件實際情況、爭議化解的必要性和可行性，探索出非訴執行監督中開展行政爭議實質性化解案件所需的條件。二是組織逐案排查。組織專人對近兩年來行政非訴執行卷宗逐案閱卷、逐案排查，指導基層院在辦理非訴執行監督案件時，主動了解行政處罰未執行到位的原因，針對行政相對人有履行能力但不服行政機關的行政處罰決定或法院裁定、執行行為而拒不履行的案件。三是參與基層辦案。針 對有化解可能的個案“手把手”跟進指導，從案件入口到化解方案，從工作路徑到履行方式，全程參與，最終在讓胡路區辦理的非訴執行監督案件中取得突破，不但 讓行政相對人認識到其行為的違法性和行政處罰懲戒的意義，解決了行政相對人的現實難題，也保障行政相對人合法權益和法律正確實施。

? ? ? ? 三、方法指引，實現經驗推廣輻射效應。一是以經驗交流實現互聯互通經驗共享。在 指導基層院開展爭議化解工作過程中，梳理法律規定與實際需求間的“制衡點”，引入社會力量參與釋法說理，通過公開聽證、座談協商、尋求共識等多途徑化解行 政爭議的方法和經驗，通過召開視頻沙龍、案件研討等方式將梳理出的方法和經驗向全市推廣，由辦案單位線上現身說法、當面答疑、當面傳授。通過交流、互通， 全市各基層院均迅速開展工作。在全省行政檢察工作推進會上全面介紹辦案過程和經驗，為全省在非訴執行階段開展爭議實質性化解工作提供

大慶市檢察院構建非訴執行“大慶模式”

探索行政爭議化解路徑

聚焦民生

“大慶模式”。二是以協調機制促進形成治理合理。在個案爭議化解的基礎上，全市基層院均與行政機關、法院建立常態化工作協調機制，健全與行政執法和行政訴訟在化解工作方面的銜接，全市檢察機關與法院、相關行政機關共建立銜接機制17個，通過機制促進良性互動，形成合力化解行政爭議、合力提升治理效能的新格局。

該工作經驗刊發于黑龍江省人民檢察院檢察工作簡報第17期

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?黑龍江省大慶高新區檢察院類案檢察建議

助力“住房領域”社會保障制度落實

? ? ? 黑龍江省大慶高新區檢察院在深入推進“全面深化行政檢察監督依法護航民生民利”專項活動中，以“住房領域”非訴執行案件為切入口，對法院執行審查、執行實施程序全面審查，通過檢察建議促進住房公積金及時執行到位。同時，對公積金管理中心前端行政決定環節進行全面梳理，在監督的同時，與公積金管理中心深入協作配合，為維護住房公積金執法秩序提供檢察智慧。

? ? ? ?2019年11月，大慶市住房公積金管理中心經排查發現，大慶某商場存在少繳其員工住房公積金的情形。2019年12月，公積金管理中心對某商城作出慶公積金[2019]第XX號限期整改通知書，要求其為員工補繳住房公積金。因某商場未履行義務，公積金管理中心遂于2020年8月25日，向黑龍江省大慶高新技術產業開發區人民法院申請行政強制執行。2020年9月16日，高新區法院準予強制執行后并未交付執行，直至10月15日，公積金中心再次向該院申請強制執行。大慶高新區檢察院在履行法律監督職責中發現發現高新區法院在辦理上述案件中存在超期立案、流轉程序違法等違法情形，并且此類案件數量較大，涉及人員較多。2022年8月，高新區檢察院向高新區法院制發類案檢察建議，建議法院嚴格依法辦理案件，完善

內部流轉程序。法院采納建議并書面回復整改，通過該類60件非訴執行檢察監督案件的辦理，案件所涉73名職工的公積金9萬余元，已經全部劃入各職工的公積金賬戶，行

?政檢察監督為住房公積金這一住房領域重要社會保障制度的落實提供的檢察助力。大慶市檢察機關同時與公積金管理中心以召開聯席會議、同堂培訓等方式，推動雙方在政策咨詢、法律研究、信息共享、交流培訓等方面開展合作，共同維護公積金執法領域的執法秩序，更好地保障了勞動者的合法權益。

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黑龍江省肇源縣檢察院制發檢察建議

為“新型住宿業態”發展創造良好外部環境

? ? ? ?近日，黑龍江省肇源縣檢察院針對新型住宿業監管存在的問題，根據其性質和特點分類提出相應的規范管理檢察建議，在回應人民生活安寧需求的同時，以“我管”促“都管”，聯合相關行政機關深入研究監管辦法，從源頭上解決新型住宿業態加速發展帶來的矛盾和問題，引導其健康有序發展。

? ? ? ?2022年3月，彭某通過某民宿APP，在黃某玲處租用其經營的短租住房，黃某玲未核驗彭某和其他入住者的身份即讓其入住，彭某在該短租住房內進行違法犯罪行為。行政檢察部門獲取該案線索后，查明黃某玲用于經營短租或長租11套房屋，未辦理市場主體登記、特種行業許可證或其他證照，未按照房屋出租向公安局及住建局進行備案，同時亦未被行政機關責令改正或者予以處罰。

? ? ? 肇源縣檢察院收到案件線索后經調查發現，轄區的日租房、民宿等新型住宿業態失管漏管，導致治安案件多發、消防安全不達標等問題大量存在。2022年6月，縣檢察院向縣市場監督管理局、縣公安局制發社會治理檢察建議書，建議對市場主體進行整體規范，按照經營范圍和行業特征進行分別管理，通過培訓、教育等方式引導從業者增強主動接受管理的意識，對刑事案件中應當

進行處罰的行政違法主體進行處罰。行政機關均采納檢察建議，并與聯合制定《某縣新型住宿業態市場主體及治安管理暫行辦法》，明確市場主體登記、備案等要求，增強相關行政法規可操作性，并對刑事案件中的行政違法采取相應的行政管理措施。

該工作經驗刊發于最高人民檢察院行政檢察工作情況第19期

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大慶市紅崗區檢察院通過“三個把握”

推進檢察聽證高質量發展

? ? ?2021年以來，大慶市紅崗區檢察院以“四個把握”為著力點和切入口，推進檢察聽證工作高質量發展躍上新臺階、邁向新高度。共開展公開聽證65次，做到“四大檢察”“十大業務”全覆蓋。其中，檢察長主持12件次，副檢察長主持50件次，示范帶頭作用明顯。參加公開聽證達213人次，其中，人大代表62人次、政協委員70人次、人民監督員61人次、律師參與20人次。采納多數聽證員意見案件占比98.46%。

? ? ? ?一、把握檢察聽證“基本盤”。該 院在制度上下功夫，根據高檢院出臺的《人民檢察院審理案件聽證工作規定》，在對各類案件系統集成、科學總結的基礎上，轉化為制度規范和長效機制，建立《不 批捕、不起訴案件公開聽證細則》，明確聽證案件范圍，突出聽證程序重點，切實提升聽證質效。通過檢察聽證，廣泛聽取各方意見，以“看得見”方式主動接受社 會監督，將辦案工作公開化、透明化，進一步強化司法公信力，辦好“檢察開庭”。

? ? ? ? 二、把握檢察聽證“著力點”。該 院把化解矛盾作為檢察聽證的“著力點”，促進矛盾化解、實現案結事了人和，真正發揮檢察聽 證的作用。如辦理的一起發生在家庭生活成員之間的盜竊犯罪案件， 為了消除成員間的

戾氣、實現“案結事了人和”，邀請了全國人大代表、區政協委員、人民監督員以及當事人所在村村長擔任聽證員，形成了“專業性強、與群眾關 系近”的聽證團隊，用恰當的方式就案件存在的疑點、盜竊罪的犯罪構成以及法律規定進行了討論與評議。對犯罪嫌疑人王某以事實不清、證據不足作出了不批準逮 捕決定，既使姜老漢家務事不再難斷，也使決策和工作更加順乎民意、符合實際、科學合理。

? ? ? 三、把握檢察聽證“時度效”。該 院把握“時機”，應對案件處置關鍵節點與信訪矛盾排查出的苗頭性、傾向性問題，深入分析案件的發展走勢和隱藏其中的風險，通過檢察

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該工作經驗刊發于黑龍省人民檢察院檢察工作簡報第10期

聽證會，將不穩定不確定 因素化解在萌芽狀態。把握“精度”，如在辦理的一起行政非訴執行監督案件中，通過召開檢察聽證會，精準捕捉到該案背后涉及到農民工被欠薪的深層次問題，以 工資保證金為化解源頭，多措并舉促成雙方簽訂和解協議，成功使該起行政爭議實質性化解。把握“真效”，以“智檢+聽證”方式，“云端”發放救助金，從被救助人最迫切需求出發，讓信息“多跑路”，群眾“少跑腿”。在2021年所辦理的3件司法救助案，聽證員與被救助人在“云端會見”，就是否應當予以救助、救助金額及后續幫扶問題進行討論，切實發揮了“遠程聽證”作用。

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穩拓案源 優化服務 能動履職

大慶市檢察機關充分發揮民事支持起訴

職能助力根治欠薪

? ? ? ?2022年以來，大慶市檢察機關深入學習貫徹習近平總書記關于保障農民工工資支付工作的重要指示批示精神，積極適應新時代民事檢察工作要求，立足檢察職能，更新工作理念，找準做強民事檢察與根治欠薪工作的結合點，持續開展支持農民工討薪專項活動，累計辦理農民工支持起訴案件254件，為農民工追回薪酬427.24萬元。

? ? ? ?一、積極拓展案源，加強協作配合凝聚監督合力

? ? ? ?（一）積極開展業務交流，拓展線索發現機制

? ? ? ?一是通過與勞動監察保障局、人社局等司法行政部門建立常態化工作聯系機制，集中整合根治欠薪領域人力資源和信息資源，以專人負責、相互反饋的方式實時通報、定期通報實現案件信息互通，即時掌握轄區內涉農民工薪資、勞動權益保障糾紛案件，以良性互動破除案件線索發現壁壘。二是通過與勞動仲裁委員會、調解委員會、法律援助中心等單位建立合作機制，多維度向社會“借力”，凝聚社會治理工作合力拓寬案件線索發現渠道。2022年，大慶市檢察機關與相關部門建立了《肇源縣人民檢察院 肇源縣人力資源和社會保障局關于根治拖欠農民工工資支付管理機制的規定（試行）》等合作機制20余個，借助機制發現案件線索100余條。

? ? ?（二）積極拓寬工作思路，暢通案件移送渠道

? ? ? ?一是在檢察機關內部主動牽頭搭建跨業務部門交流合作合作機制。以大慶市“農民工討薪專項整治”活動為契機，加強民事檢察部門與其他部門之間的交流，將以辦案為中心的要求融入“四大檢察”“十大業務”全面協調充分發展的大格局，打破業務條線“各司其事”困局，探索實現支持起訴案件線索“及時發現、橫向銜接、對向移交、協助辦理”的模式，打開案件移送“開口”，保障符合支持起訴條件的案件線索可以盡全、盡快移送。二是充分發揮會簽文件制度優勢，主動介入深挖案件線索，打通協作配合各個環節。大慶市檢察機關靈活運用與勞動監察部門建立的協作配合工作機制，將支持農民工討薪工作向前延伸至參與勞動監察

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檢察機關助力勞動監察治理欠薪

部門的調解工作中，主動介入、及時跟進，移送支持起訴案件線索110余條。

? ? ? ?二、主動擔當作為，延伸服務半徑提升監督質效

（一）加強檢察參與，做實做細服務保障工作

一是主動提供支持，保障法律服務全方位。綜合運用調查核實、公開聽證等檢察手段為當事人提供全面服務，減輕當事人訴累。充分運用支持弱勢群體訴訟“綠色通道”，保障法院通過該通道直接受理的討薪案件實現專門辦理、專門執行，打通涉農民工工資支付案件的所有法律程序通道，保證農民工工資支付案件快速受理、高效處理、規范辦理。二是持續跟進監督，保障法律服務全過程。如大慶高新區檢察院牽頭大慶高新區法院、大慶高新區司法局共同會簽了《關于加強弱勢群體民事權益保護建立支持起訴“綠色通道”與檢調對接、檢訴對接協作機制的暫行辦法（試行）》，對支持起訴案件辦理原則、受案范圍、檢調對接、檢訴對接、協作流程、機制建設等方面進行細化，通過“做細”制度規定和制度銜接保證檢察機關全流程參與、協助案件處理，提高案件效率，確保案件質量。

? ? ?（二）加強糾紛調解，做好做精矛盾化解工作

? ? ? ?一是注重前端化解，將民事爭議實質化解理念引入支持農民工討薪工作中來，發揮檢察機關在證據審查、法律適用、條款合法性審核等方面的優勢，減輕當事人訴累。如林甸縣院通過與人民調解委員會協同配合，成功在一次司法調解中促成9件農民工討薪案件的和解，并通過法院司法確認程序對調解協議進行了確

認，在矛盾始發階段就將拖欠農民工工資問題予以解決。二是注重多元化解，借助專業力量化解糾紛。借助仲裁員、律師等法律專業力量，加強釋法說理，向拖欠工資一方的當事人釋明其行為可能產生的民事甚至刑事法律后果，督促其主動履行支付義務。借助調解員等“調解”專業力量，發揮人民調解員人熟、地熟、群眾信任的優勢，借助多元化糾紛調解機制減少程序上的對抗性，提升與當事人溝通的有效性。

? ? ?（一）豐富履職內涵，用好監督方式“撬動”勞動檢察檢察保障

? ? ? ?一是強化履職要盡責，監管要細致的工作理念，針對案件辦理中發現的欠薪工作社會治理類問題，通過向案涉單位、主管部門制發行政檢察建議的方式推進訴源治理。杜蒙縣院在辦理劉某等6人與某乳業公司追索勞動報酬糾紛支持起訴案件時，發現杜蒙縣勞動監察管理部門存在對用人單位與勞動者訂立、解除或終止勞動合同情況監管不到位，對用人單位與勞動者未訂立勞動合同的情況監管不到位等情況，依法提出了社會治理類檢察建議，督促其規范履職。二是樹立在履職中學習，在學習中提升履職能力的工作理念。杜蒙縣院聯合杜蒙縣勞動檢察部門和轄區內主要用人單位就《勞動法》、《勞動合同法》、《保障農民工工資支付條例》進行了同堂培訓，強化行政機關對自身工作職責的認識和用人單位對勞動者合法權益保護的理解。

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? ? ? ?（二）加強檢察融合，以檢察監督貫穿農民工工資專用賬戶管理

? ? ? ?一是充分發揮調查核實職能，注重深挖徹查欠薪線索倒查社會治理疏漏之處，通過社會綜合治理檢察建議的方式彌補漏洞，形成齊抓共管、多元懲戒的根治欠薪工作格局，從而促使治理欠薪的聯席機制落到實處。紅崗區院在辦理邵某等4人與劉某某勞務合同糾紛等三起支持農民工起訴索要勞動報酬案件中發現，農民工工資專用賬戶管理存在農民工工資賬戶開設而未運行、運行但未按時、按人足額撥付、撥付對象與實際施工人員不符的問題，向相關部門制發了檢察建議督促其依法、規范履職。二是強化大數據意識，通過數字建模形成融合監督根治欠薪的合力。堅持以訴源治理促進社會治理，促進堵漏建制、完善治理，推動法律監督由個案監督向類案監督拓展。同時爭取黨委、政府支持，積極推動將社會治理檢察建議落實情況納入地方黨委、政府相關考核，增強建議“剛性”。

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龍鳳區院幫家長追回培訓費8萬多

“315”在行動，大慶市紅崗區人民檢察院

多角度、深層次維護弱勢群體合法權益

? ? ? ?為貫徹落實檢察機關支持起訴、行政違法監督和行政爭議化解職能，2022年3月15日，大慶市紅崗區人民檢察院與紅崗區市場監督管理局圍繞“消費者權益”主題，在紅崗區大商新瑪特開展宣傳活動，現場提供法律咨詢，就群眾關心的支持起訴范圍、程序等問題詳細解答，提高支持起訴職能的民眾知曉度。

? ? ? ?同日，紅崗區檢察院與紅崗區市場監督管理局召開聯席會議，就支持起訴、行政違法行為監督、行政爭議實質性化解三項工作簽訂協作機制。

? ? ? ?聯席會議上，紅崗區檢察院就檢察職能、協作意義、具體程序、協作溝通、信息共享等與紅崗區市場監督管理局進行了商討，現場會簽了《關于在行政非訴執行、行政爭議實質性化解暨支持起訴領域加強協作配合的暫行辦法》，力爭實現協作共贏。

? ? ?紅崗區檢察院致力于多角度、深層次維護弱勢群體合法權益。2021年至2022年3月期間，紅崗區檢察院辦理48件支持起訴

案件，涉及金額84.47萬，平均辦案時限僅為1.5天，最大限度節約時間便于當事人及時向法院起訴維權，取得暖心效果。??

? ? ? ?除支持起訴外，紅崗區檢察院不斷強化行政違法行為監督和行政爭議化解職能。2021年，紅崗區檢察院通過卷宗審查、詢問辦案人等動靜結合辦案模式成功辦理5件行政違法行為監督案件，助力規范執法程序，提升執法質量。同年，紅崗區檢察院成功辦理行政爭議實質性化解案件2件，督促甲公司繳納農民工工資保障金191萬，督促乙公司支付拖欠的農民工工資6.39萬及行政處罰罰款2萬元，保障弱勢群體權益。

? ? ? ?副檢察長王飛表示，檢察機關和行政機關是國家的公權力機關，承擔重要責任。今后，檢察機關不僅要從法律監督的角度促使行政機關履行職責，還應從支持起訴、行政爭議實質性化解領域與行政機關深度配合，實現從“我管”到“都管”的最優社會效果。

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部門協作，形成治理合力

注重弱勢群體權益保護

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? ? ? ?為保障農民工工資支付，加強未成年人等弱勢群體權益保護，大慶各基層檢察院與轄區人民法院、公安局、人力資源和社會保障局、住建局會簽了《關于建立保障農民工工資支付工作協調機制》等一系列工作銜接機制，以公檢法、住建、人力資源社會保障為重點，建立健全源頭預防、動態監管、失信懲戒相結合的制度保障體系。

做實行政檢察，強化與行政機關協作配合

? ? ? ?與行政機關加強配合，將各部門工作職責分工細化，切實形成普法守法、法律援助、法律服務、執法司法、法律監督等方面的全時空覆蓋，通過信息共享、線索移送、案件協作、聯席會議等方式搭建溝通橋梁，形成在監督中合作、在合作中更好的實時監督的良性工作格局，實現司法和行政工作的有效銜接，合作共贏，全面推進司法強制隔離戒毒檢察監督、社會治安管理等工作的快速銜接。

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決不能讓一個殘疾人掉隊

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? ? ? ? 殘疾人是社會大家庭的平等成員，是人類文明發展的一支重要力量，是堅持和發展中國特色社會主義的一支重要力量。殘疾人事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分，扶殘助殘是社會文明進步的重要標志。以習近平同志為核心的黨中央對殘疾人格外關心、格外關注，習近平總書記強調，“殘疾人事業一定要繼續推動”，要“促進殘疾人全面發展和共同富裕”。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，決不能讓殘疾人掉隊。

2022年6月，大慶市檢察院第五檢察部受理了一起行政賠償糾紛案件，申請人蔡某文是大慶市大同區高臺子鎮七撮房村的村民，今年已經71周歲了，被認定為視力二級殘疾，她的丈夫劉某友被認定為視力三級殘疾、肢體二級殘疾。2020年7月，蔡某文以2011年七撮房村委會遺漏為其申報殘疾人蓋房補貼、蓋房苯板補助、危房改造補貼等款項，導致其一直未獲得相關補貼為由，起訴到大慶市讓胡路區人民法院，請求七撮房村委會賠償上述補貼款項及利息和路費。被三級法院以“明顯超過法定起訴期限，且無扣除期限的法定事由”為由裁定駁回起訴以及駁回再審申請。

? ? ? ?這是一起殘疾人申請監督的案件，又涉及程序空轉，引起了大慶市檢察院黨組書記、檢察長劉超的高度重視，劉超檢察長決定帶案下沉，親自辦理。通過審查行政訴訟案卷材料，到大同區監察委調閱漏報應獲補貼款殘疾人名單的紀檢監察案卷、查閱2011年大慶市政府推進殘疾人事業發展專題會議的相關材料，劉超認為，一方面，法院以超過法律規定的期限為由駁回蔡某文的起訴并無不當；另一方面，根據2011年專題會議的紀要和其后的一系列工作安排，蔡某文符合殘疾人危房改造相關補貼的申領條件，但因被某村委會工作人員漏報而未領取，其部分訴求具有合理性。經全面審查，決定與大同區檢察院一體化開展行政爭議實質性化解工作。

公開聽證

兩級檢察機關多次與某村委會、高臺子鎮政府、區民政局、區殘聯進行座談，村委會承認工作上的過失，愿意進行彌補。10月9日，兩級檢察機關工作人員來到蔡某文家中，向其釋法說理，蔡某文同意與村委會進行和解，但仍堅持要求村委會賠償其他并不符合條件的補貼款。

? ? ? 考慮到蔡某文夫婦均殘疾，且年逾七旬，12月1日，檢察機關把蔡某文一家接到村委會，邀請人大代表、政協委員、人民監督員作為聽證員，同時邀請大同區殘聯、區民政局、區信訪局、區住建局的工作人員旁聽，由劉超主持聽證會對蔡某文進行聽證。聽證會上檢察機關詳細介紹了案件情況、對蔡某文的幾項請求及相關依據的調查核實情況，經過聽證調查和說理，蔡某文認識到，自己的訴求中也存在不合理之處，同意放棄不合理的訴求，與某村委會達成和解協議，并當場向檢察機關撤回監督申請，表示息訴罷訪。考慮到蔡某文夫婦均為殘疾人，生活存在較大困難，大同區檢察院為蔡某文申請了司法救助金，為其生活提供幫助。

? ? ? ?“檢察機關辦理涉及殘疾人權益案件，在訴訟方式無法救濟的情況下，通過采用深入釋法說理、為困難群眾提供救濟等方法，既使行政爭議得到徹底、有效、妥善解決，又在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，保證不讓一個殘疾人掉隊，引人深思、讓人感動。”參加聽證會的省人大代表胡靜會后說道。

? ? ? ?蔡某文的爭議解決了，但檢察機關的殘疾人保護工作遠未停下腳步。聽證會后，大同區檢察院與高臺子鎮下轄七個村委會工作人員進行座談，剖析了蔡某文案產生的原因，促進形成農村補貼申請、報送工作細化流程，避免因工作人員疏漏導致村民權益遭受損失的情況再次發生。并以旁聽聽證為契機，與區殘聯密切協作，形成《關于在殘疾人權益保障檢察工作中加強協作配合的意見》，在今后的工作中充分發揮檢察機關和殘疾人聯合會專業優勢，在殘疾人權益保障和檢察監督中全過程協作，提高殘疾人權益保障領域檢察監督案件質效，保障殘疾人平等權利，增進殘疾人民生福祉，共同推動殘疾人事業高質量發展。

機制建設

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民事和行政檢察大數據模型

研討評議會

大慶民行

? ? ? ?2021年以來，大慶市檢察機關以“專項監督工作+互聯網搜集線索教程”為抓手，運用大數據思維開展民事和行政檢察條線法律監督，開拓了監督線索源流，各項核心業務數據保持全省領先。1件土地執法領域案例入選最高檢大數據賦能行政檢察監督典型案例，1件運用大數據進行監督的案例被全國檢察機關行政檢察服務保障市場主體專刊推介，利用大數據開展未依法收取案件訴訟費專項工作經驗被最高檢轉發。

龍鳳院

? ? ? ?為更好地利用大數據激發法律監督新動能，以大數據戰略賦能民事行政檢察工作高質量發展，探索數據模型設計，碰撞思維火花。8月26日，大慶市檢察院召開民事和行政檢察條線大數據模型研討評議視頻會。各基層院、高新區院和市院第五檢察部分別匯報11個大數據模型。市院黨組成員、副檢察長趙亮點評并提出改進意見，市院黨組書記、檢察長劉超全程參與座談會。

? ? ? “根據上級院關于‘網絡司法拍賣’專項工作要求，從淘寶阿里司法拍賣官網、京東網、公拍網、中拍網、人民法院訴訟資產網檢索近幾年網絡司法拍賣的相關信息，重點查找拍賣公告中未標注優先購買權人的相關信息的案件，依托卷宗共享平臺調取疑似案件材料，發現傅某某與李某某、王某某執行異議案件司法拍賣程序存在問題，觸動了我們建立司法拍賣程序違法監督大數據模型的構想，希望通過數據模型運用，保障優先購買權，減少法律關系變動，維護共利關系完整，發揮對社會關系良性調節的功能。”

趙亮

市院第五檢察部主任汪貝

? ? ? “說到網絡拍賣，我們立即想到的是全國檢察機關大數據工作會議上麗水匯報的案例，但它又跟麗水的模型有質的區別，既有類案監督的價值，又實現了對當事人個案利益的保護，如果我們在運用大數據監督時，能夠加入自己對于某類案件規律的‘巧思’，這個‘巧思’就有可能成為我們的關鍵數據要素，并形成有效的檢索規則，實現從個案到類案的拓展。”

? ? ? ?在各院逐一匯報緊貼司法實踐設計的民事和行政大數據檢察工作模型后，汪貝分別提出了完善建議。

? ? ? ?各院匯報模型的設計依據、要素抓取、數據碰撞、推廣價值等，具有較強的可操作性和應用性，運用大數據賦能檢察監督，應把握“點”“線”“網”“體”四個維度。“點”即瞄準監督點，歸集數據，實時監督。“線”即分類管理、迭代升級，注重“四大檢察”“十大業務”職能融合。“網”即融合整理，消除數據交換共享斷點，破除數據匯集利用堵點。“體”即主體，兩級檢察院共促大數據賦能工作再上新臺階。

? ? ? ?在聽取各院匯報和趙亮點評后，劉超給予充分肯定。他強調，數據就是工具，需求就是方向。要把加強檢察大數據建設作為檢察機關“質量建設年”“能力作風建設年”的重要內容，用“大數據”思維和技能從細落實重大決策部署。全市檢察機關要從自身實際出發，把訴源治理做深做實，以創新精神引領開創檢察事業發展新局面。為民事和行政檢察參與社會綜合治理、保障龍江全面振興發展，貢獻檢察智慧與力量，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。

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將優化營商環境服務措施落到實處

大慶民行

? ? ? ?自2022年7月14日起，大慶市龍鳳區人民檢察院黨組書記、檢察長王漢成一行五人開展“檢察長進企業”活動，先后實地調研走訪了轄區內的大慶昌升商業投資管理有限公司、大慶北大健康體檢中心、大慶誠視眼科等民營企業，根據企業的經營特點送去專屬定制的法律服務、黨建文化、政策指引等“大禮包”。

龍鳳院檢察長走訪企業

? ? ? ? ?在有關企業負責人的帶領下，王漢成檢察長實地參觀了各企業的經營業態，詳細了解各企業的基本情況、發展歷程、主要業績、企業榮譽、黨建工作、社會責任等情況，誠懇介紹了檢察機關于優化營商環境的各項措施，并結合具體案例普及了《民法典》相關法律知識。王漢成檢察長強調“檢察機關高度重視服務民營企業、優化營商環境，統籌推進了一系列工作，取得了一定成效”，并介紹了具體情況。

? ? ? ?一是開展掃黑除惡，優化企業外部生存環境。2018年，掃黑除惡專項斗爭開展以來，龍鳳院共辦結涉黑案件1件，涉惡案件7件，涉及犯罪分子71人，是全市辦理涉黑涉惡案件最多的基層院之一。其中，叢某某涉黑案受到中央第十四督導組的充分肯定，史某某案在事實認定、量刑建議等訴訟意見被法院采納，實現了訴判一致的效果。最終，叢某某被判處有期徒刑24年、史某某被判處有期徒刑20年。掃黑除惡最直接的效果就是讓轄區內“套路貸”及其他有組織犯罪銷聲匿跡，再無“社會人”出來擺事兒。對此，昌升公司負責人深有體會，“我們公司剛動工那兩年，經常接到‘社會人’找我要工程的電話，現在一個都沒有了，我們企業可以安心發展了。”

? ? ? ?二是開展教育整頓，強化自身服務發展能力。2021年，全力開展政法隊伍教育整頓工作，緊扣清除害群之馬、整治頑瘴痼疾、弘揚英模精神、提升能力素質“四項任務”，圍繞“九個提質增效”的目標定位，精心謀劃、周密部署、扎實推進，較好完成教育整頓各項任務，檢察機關的辦案能力、服務水平得到顯著提升。今年統籌開展“能力作風建設年”“質量建設年”“執法司法服務提升攻堅行動”“創城”等四

?個專項活動，找準切入點和落腳點，做到“善結合具體抓、制規劃長遠抓”，把服務一抓到底。王漢成檢察長誠懇地說“龍鳳檢察院在優化營商環境上也要‘求極致’，你們提要求，我們來服務，讓大慶發展越來越好。”

? ? ? ? 三是慎辦涉企案件，引導涉案企業依法經營。龍鳳檢察院結合工作實際認真落實《優化營商環境條例》和省院“十八條意見”“十條措施”，針對轄區實際制定了《關于推進營商環境建設的十個厲行》。在辦案實踐中，針對大慶某化工有限公司投資人張某某存在嚴重金融詐騙行為和高危經營風險的實際，從支持民營企業發展、支持大項目建設的角度出發將其取保候審，并針對其犯罪行為提出檢察建議，引導加強監督監管，杜絕風險漏洞，確保企業健康運行，避免引發社會問題。

? ? ? ? “感謝檢察機關貼近企業、服務我們企業，一直堅定地給予我們法律方面的支持和幫助，讓我們企業發展沒有后顧之憂。”各企業負責人在對檢察機關表示感謝的同時，表示在發展的過程中確實會遇到許多法律層面的問題，需要檢察機關提供幫助和支持，希望檢察機關能加強與企業的常態化溝通，在打擊犯罪、法律咨詢、黨建活動、普法宣傳等方面給予企業更多支持，搭建起檢企互通的高效平臺。

? ? ?王漢成檢察長最后強調，針對企業提出需要協調的問題，龍鳳檢察院將全力為民營企業紓困解難。一是開展掛案清理工作。針對一些法律政策把握不準、證據存疑、疑案從掛的涉企案件，依職權開展“掛案”清理工作，重點糾正應當立案而不立案、不應當立案而立案，以及適用強制措施不當等問題。?二是落實八號檢察建議。通過“檢察長進企業”活動，送達宣講最高檢制發的“八號檢察建議”，把脈會診企業生產經營方面是否存在安全隱患問題，針對企業行業特點提出加強安全監管的建議，以能動檢察確保“八號檢察建議”執行有力、落地有聲、作用有果，促進安全生產領域溯源治理。三是促進企業合規經營。針對涉企案件，堅持“少捕慎訴慎押”理念,充分落實最高檢發布的《企業合規改革試點方案》。涉案企業認罪認罰的，本著“能不捕即不捕、能不訴即不訴、能緩則緩”的原則，引入第三方評估，對涉民企案件能輕盡量從輕，不能因不當羈押延誤、影響企業發展，更不能“案子辦了,企業垮了”。

? ? ? ?此次走訪調研活動的尾聲，王漢成檢察長與各企業負責人都通過“掃一掃”互相留下了聯系方式。王漢成檢察長表示，添加的不僅是個人層面的好友，更是檢察機關和企業之間的信息反饋“橋梁”，日后一定要“常聯系”，企業有需要幫助的情況一定要第一時間溝通。

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支持25名農民工起訴,18萬工資要回來了

大慶民行

林甸縣檢察干警支持起訴

? ? ? ? 2021年11月20日,是黑龍江省大慶市林甸縣花園鎮趕集的日子,我和同事到集市上開展“民法典法治大集”宣傳活動。

　　上午10點多,咨詢臺來了一位皮膚黝黑的徐大哥講述了他的煩心事。2021年的8月份,受杜某的雇傭,他與同村的24名農民工到林甸縣四合鄉某村做房屋外墻裝修工作,活干完了,18.3萬元工時費杜某卻一直拖欠沒有給付,多次給杜某打電話催要一直未果,杜某以各種理由搪塞。25名農民工多次往返于杜某生活的哈爾濱市與林甸縣城之間索要欠薪,始終沒有拿到工錢。

　　在認真聽取了農民工兄弟的訴求后,我與雇主杜某取得了聯系。杜某稱,該起案件當時雇傭這25名農民工的是黑龍江省某正建設工程有限公司,而非其本人,他不能支付他們的工資。證據情況出現重大變化,想要打破僵局,必須找到切實證據。我與同事決定到涉案公司及雇主所在地了解情況,查清事實。

　　很快案件的真實情況浮出水面。經調查,杜某系黑龍江省某正建設工程有限公司的股東,其在招聘的過程中使用該公司的名義,但實際用工與該公司并無關系,基于這種情況我們再次找到杜某進行面對面地交流,并對其進行了民法典相關法律內容的釋法說理。根據民法典的規定,他作為拖欠工資的行為當事人應當按照約定全面履行自己的義務,如果不履行合同的義務,給對方造成損失的,需要履行相應的賠償責任。杜某知曉了其行為的危害性。

　　為了進一步履行好支持起訴的檢察職責,開庭當日,我與同事到法院的民事法庭支持25位農民工兄弟起訴,在檢察機關的參與下,杜某與25名農民工達成調解協議,杜某將農民工的工資18.3萬元全部給予支付。

　　收到工資的那一刻,徐大哥在電話里喜極而泣:“這下我的工資終于拿到手了,回家可以過個好年了,明天春耕的種子化肥也有錢買了。”聽到他電話里激動的聲音,我感受到為民辦實事所帶來的幸福感。

? ? ?“感謝紅崗區檢察院，我們要了兩年多的血汗錢終于拿到了。”一位討薪農民工激動地說。2022年7月26日，紅崗區檢察院成功促使欠薪方劉某某當場支付四名農民工薪資35570元，欠薪糾紛得以化解，維護了農民工的合法權益。

“血汗錢”當場支付！大慶市紅崗區檢察院

成功幫助農民工解決“憂薪”難題

? ? ? “王主任，有四名農民工多次來我局反映被欠薪情況，目前欠薪方還不上錢，雙方僵住了，情緒激動有上訪風險，你們有沒有辦法幫幫他們?”該院第四檢察部負責人王晶接到紅崗區勞動保障監察局的電話后，第一時間與討薪當事人溝通，平復其急躁情緒，承諾盡全力幫助其解決問題。經初步了解，邵某等四人2020年受雇于劉某某在紅崗區杏花園小區內從事道路維修工作，完工后四人多次向劉某某索要工資，均未給付。

群眾討薪難上難

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大慶民行

? ? ? ? 王晶主任將案情向副檢察長王飛匯報，領導高度重視，親自領辦該系列討薪案件。與當事人會面后，先詳細了解務工的項目名稱、時間、地點、欠薪數額，并仔細查看劉某某為四人出具的欠條，確保案件事實的準確性與證據的合法性。隨后，承辦人介紹了檢察機關的支持起訴職能和訴訟的具體程序步驟，說明可協助其向法院提起民事訴訟追討欠薪。邵某某等人聽后表示他們即將外出打工，到了外地不方便請假返慶，且訴訟需往返多次，食宿、路費的花銷也無力承擔，詢問是否有其他便捷路徑解決欠薪難題。考慮以上情況，秉持“訴訟不是目的，幫助農民工拿到工資才是關鍵”的辦案理念，盡最大努力減少農民工訴累，檢察機關積極能動履職，采取民事和解方式化解矛盾、快速解決爭議。

耐心傾聽明訴求

尋找問題最優解

? ? ? ?說服欠薪方是解決問題的關鍵。為此，副檢察長王飛多次聯系欠薪方劉某某，向其宣傳、解釋國家保障農民工工資的政策及相關法律法規，從劉某某角度出發闡明訴訟會產生的成本及風險，使得劉某某的情緒從對立狀態逐漸扭轉，在發現其尚有和解意愿及和解誠意后，第一時間主持召開和解會，力爭將糾紛解決在訴訟前。在對劉某某多次釋法說理、勸其支付工資的過程中，了解到劉某某資金需要上級單位撥付的實際情況后，副檢察長王飛耐心地勸說邵某某等人給予一定寬限期，最終雙方達成20天履行寬限期的和解協議，到期后由劉某某支付35570元工資。

釋法說理化矛盾

? ? ? ?和解協議簽訂后，承辦人緊跟案件進展，全程監督劉某某的籌款進度，并及時通報最新進展情況。劉某某表示到期能夠償還，但擔憂履行后是否會被再次起訴，為打消當事人顧慮，真正實現案結事了人和，檢察機關將還款地點定在檢察院，由檢察機關見證還款過程，給劉某某吃上定心丸。最終在7月26日召開的現場會上，劉某某當場支付拖欠的工資35570元并收回欠條，邵某某等人出具收條。至此，拖欠2年多的工資全部付清，本會經歷漫長訴訟程序的案件在紅崗區檢察院的努力下得以化解。

及時跟進促履行

? ? ? ?“群眾利益無小事，農民工工資問題不僅關系到廣大農民工的切身利益，也關系到社會的公平正義、和諧穩定。紅崗區檢察院將積極履行檢察職能，用心用情解決好老百姓的操心事、煩心事、揪心事”。副檢察長王飛說道。

? ? ? ?據悉，針對近年來企業拖欠農民工工資現象頻發、農民工固證難、討薪難、訴訟難這一問題，紅崗區檢察院積極開展支持起訴工作，將維護農民工合法權益放在首位，力爭當好農民工的“護薪人”。為根治拖欠農民工工資問題，分別與紅崗區勞動保障監察局聯合會簽了《關于在行政非訴執行與行政爭議實質性化解領域加強協作配合的暫行辦法》，與紅崗區法院會簽了《關于對弱勢群體開辟綠色通道的暫行辦法》。

? ? ? ?制度建立以來，三家單位多次召開聯席會議，討論案件情況。今年截至目前，紅崗區勞動保障監察局已向紅崗區檢察院移送農民工被欠薪案件線索19件，涉案金額164050元，均已成功辦理。下一步，紅崗區檢察院將會同紅崗區勞動保障監察部門、紅崗區法院就線索移送、證據固定、支持起訴、糾紛化解等職能進行充分融合，全力做好弱勢群體維權工作，以優異的成績迎接黨的二十大勝利召開。

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檢察官可為打工人解決“煩薪事”

大慶民行

? ? ? ?為正確教育和引導農民工自覺學法律、維權益、講義務，進一步提高農民工法律意識和法治觀念，切實維護農民工的合法權益，12日上午，龍鳳檢察院第四檢察部一行4人應邀來到中國石油天然氣股份有限公司東北銷售大慶分公司，為這里的工友朋友們開展普法教育活動，實現普法與群眾的零距離。

? ? ? 現場交流了解到，這些工友大都從事力工、焊工的工作，長期處于高危作業狀態，大部分人是進城務工的農民，年齡偏大，法律意識薄弱，應受到社會各方的廣泛關注。檢察機關作為法律監督機關，尤其要予以法律關懷，以支持起訴的形式保障農民工權益。

? ? ? ? 活動開始，第四檢察部一級檢察官李婷向工友們說明此次來意，主要就勞動保障法律法規、務工維權及檢察機關支持起訴申請條件、范圍、流程等重要法律問題向工友們做了耐心細致地解答，強調了檢察機關支持起訴是為大家提供無償的檢察服務，并向工友發放了《檢察機關支持起訴手冊》《中華人民共和國勞動合同法》《保障農民工工資支付條例》等相關法律法規宣傳資料，受到了工友朋友們的一致好評。

? ? ? ?活動結束臨行前，李婷對工友們在務工時間支持檢察機關普法工作的行為表示感謝，“是我們應當謝謝你們，農民工不懂法啊，這上面有你們的電話，這回我們知道有事兒就打電話，討薪就去檢察院申請支持起訴，再也不用被‘社會老賴’欺負了。”一位農民工感激地說。

? ? ? ? 一直以來，農民工維權問題都是全社會共同關注的熱點，近年來，龍鳳檢察院第四檢察部積極履行職能，通過支持起訴的方式幫助農民工運用法律武器維護自己的合法權益。先后幫助五十多名農民工要回了自己的工資。下一步，龍鳳區人民檢察院將以普法宣傳為契機，廣泛宣傳民事、行政檢察職能，主動深入轄區鄉鎮、社區調查，為群眾提供法律幫助，引導農民工合法維權；與轄區企業建立健全保障農民工工資支付長效機制，保障弱勢群體利益、優化營商環境、推進法治龍鳳建設。

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? ? ? ?大慶市檢察機關行政檢察部門在與刑事檢察部門對接行政執法和刑事司法銜接案件情況時發現，2018年以來，在以“日租房”、“民宿”、“日租公寓”等為名的“新型住宿業態”[[[1] “新型住宿業態”這一稱謂來源于2016 年國務院印發的《“十三五”旅游業發展規劃》，原文為“鼓勵發展自駕車旅居車營地、帳篷酒店、民宿等新型住宿業態”。]]中發生了多起刑事案件，而這些刑事案件中涉及的新型住宿業態至今仍均處于失管狀態，存在較大的治安和安全隱患，因此，對其運行和行政管理狀況進行了調研，分析問題產生的原因，在辦理行政檢察監督個案的基礎上，促成公安、住建等相關行政管理部門達成分類管理和信息共享的共識，并針對發現的問題提出治理對策，在確保人民生活幸福和安寧的同時，為市域范圍內住宿新業態的平穩健康發展創造良好外部環境。

積極能動履行行政檢察職能

促進“新型住宿業態”良性治理

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一、在檢察融合監督過程中發現問題

? ? ? ?大慶市檢察機關行政檢察部門通過閱看刑事案卷材料、進行實地走訪和在互聯網上進行數據信息關聯分析發現新型住宿業態存在如下問題：

? ? （一）經營場所刑事案件多發

? ? ? 一是，犯罪分子選擇新型住宿業態的經營場所作為藏身匿蹤的“避難所”。如在寧某窩藏案中，寧某明知朱某系公安機關要抓捕的逃犯，為了窩藏朱某，其先后在肇源縣內為朱某尋找日租房，不用身份證登記也能入住的“小旅館”等，以躲避公安機關的抓捕。二是，違法犯罪分子選擇新型住宿業態的經營場所作為吸毒、賣淫等妨害社會管理秩序以及其他侵犯公民人身權利、財產權利等行為實施地。如李某杰容留他人吸毒案中，李某杰多次租住大慶高新技術產業開發區某日租房公司的多間客房，先后三次容留高某吸食冰毒。再如，吳某友盜竊案中，吳某友通過手機微信添加數名女性被害人為好友，分別將被害人約至其提前開好的日租房內發生性關系，并趁被害人洗澡之機將被害人手機等財物盜走。

? ? ?

? ? ?（二）大慶新型住宿業態發展迅速，刑事案件占比在省內居高

? ? ? ?僅在螞蟻短租、途家、同程旅行三家在線平臺上選擇“民宿公寓”查詢，大慶轄區就有充足的房型待交易，區域經濟越好房源存量越大。這些房源主要分布在小區內、寫字樓中，醫院、交通樞紐、繁華地段。如，讓胡路區的萬達廣場小區和陽光商都周邊、龍鳳區的唐人中心小區和龍鳳商場周邊、薩爾圖區的東安公寓和保利豐大廈、肇源縣的天澤官邸小區等。另外還有部分房源未在各網絡平臺上線，而以在小區、樓堂分發或張貼廣告等形式招攬生意。以“日租房”和“公寓”為關鍵字在裁判文書網上檢索，發現2014年以來全省和新型住宿業態相關的一審刑事案件223件，其中大慶73件，占比32.7%，居全省首位。

? ? ? （三）其他安全隱患凸顯

? ? ? 通過對新型住宿業態的房型進行實地走訪發現還存在兩大安全隱患：一是，消防安全不達標。新型住宿業態使用的房源大多由商品房改造而成，居民共用一個樓門通道，存在缺乏滅火器等應急消防設施，不符合消防法律、法規的情況，部分房源甚至是樓頂違規搭建的活動板房、自建房，或者是將一套房屋分為數個隔間，消防隱患凸顯。二是，衛生防疫狀況不佳。一些新型住宿業態使用的被套、枕套（巾）、床單等臥具沒有做到一客一換， 公用茶具、衛生間的洗漱池、浴盆和抽水馬桶的清洗消毒很難到位。另外，不少房間裝修味道刺鼻，內部裝飾及保溫材料達不到環保要求，這些都給住客的身體健康帶來了潛在的傷害。

二、深入調研晰明問題產生的原因

? 經過調研，我們發現問題產生的原因包括如下幾點：

（一）訂房和入住方式對住客身份的隱蔽性較強，容易被違法犯罪分子所選擇

新型住宿業態往往采取網絡或電話等“非接觸式”交易的形式，訂房方通過一次交易獲得經營方的電話后，日后的交易均可通過微信或電話進行，雙方無需見面，在入住的過程中未采用有效方式核驗身份，且入住者與訂房者提供的身份信息無需一致。因此，給犯罪分子以可乘之機。而其從業者在降低成本、適應市場需求的目的驅動下，甚至有意回避有權機關的監管。

（二）行政機關對新型住宿業態的管理處于被動狀態

目前，大慶全市關于新型住宿業態的管理分為三種情況：第一種是經營者在辦理營業執照后，到公安機關按旅館業申請特種行業許可證，但在取得前述許可后，均未進行監督檢查。另有部分經營者并不符合辦理旅館業特種行業許可證的條件。第二種是經營者按出租屋到公安機關備案，由公安機關納入出租屋管理范圍，但均未在住房和城鄉建設局備案，公安和住建機關

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也未實際進行管理。第三種是未主動接受管理，行政機關也不掌握其正在實施經營，因而也處于完全失去管理的狀態。

? ? ? （三）新型住宿業態難于清晰歸類，“放管服”難于取舍造成了管理難度和顧慮

? ? ? ?新型住宿業態依托于信息平臺和共享經濟，主體多元、經營形式靈活、營利模式也不盡相同。一些經營者主要是利用家庭閑置房屋，并且主要以家庭副業為經營方式，如各類旅游景點或醫療機構附近的民宿。一些則由專門提供住宿服務的商家與房屋業主簽訂租賃協議，然后將租賃的房屋統一對外經營。在一些經濟發達地區，可能由租房平臺直接從業主手中租賃房屋然后通過自有平臺進行經營，國內知名的如途家、愛彼迎等。目前新型住宿業態的各種形式不能完全與現行有效的法律、法規和規章的管理對象相對應，因此，行政機關對其是否應當管理，按照何種類別進行管理存在疑慮。

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三、能動履行職責推動新型住宿業態妥善管理

? ? ? ?住宿新業態、新模式在區域經濟發展中的重要作用毋庸置疑，但其中存在的治安和管理問題不容小覷。大慶市檢察機關扎實履行行政檢察職責，回應廣大群眾的安全需求，同時促進新型住宿業態健康有序發展。

? ? ? ?（一）釋放專項監督動能，提升涉市場主體權益行政案件辦理質效

? ? ? ?一是以個案監督為入口，獲得行政機關積極正面回應。針對調查核實中發現的短租住房經營者將房屋出租給無身份證件的人或未進行身份核驗導致刑事案件發生、明知承租人利用出租房屋進行犯罪活動，不履行報告義務等問題，從個案上建議公安機關責令改正或者進行處罰，肇源縣院針對彭某某在“日租房”性侵未成年人向公安機關制發檢察建議糾正其未履行職責一案被最高檢七廳轉發交流。針未辦理市場主體登記的問題，建議市場監管部門優化登記辦理流程，提升便利化程度，并將登記信息與其他政府信息共享運用，提升服務效能，獲得市場監管部門高度認可。二是以專項工作為驅動，推動新型住宿業態管理全面規范。通過全面梳理與新型住宿業態相關的法律法規，找出6個行政機關易發履職不規范或未履行職責的13種情形，作為基層院開展行政違法行為監督的重點，以檢察監督促進新型住宿業態在市場主體登記、住房租賃登記備案、治安、衛生、消防、稅務等領域管理的全面規范，各級縣區院共計監督個案20件，制發行政違法行為監督檢察建議4份，均被行政機關采納。

? ? ? （二）積極促進府院聯動，從源頭上為新業態加速發展提供有力支持

? ? ? ?一是由大慶院五部牽頭，與公安局法治支隊、治安支隊、社區支隊，住建局法律法規

行政管理的前提是依法依規管理，黑龍江省還未出臺新型住宿業態管理相關的地方性法規，但現有的和市場主體登記、治安管理、消防安全、衛生管理、互聯網經營相關的法律、法規、規章在實踐中可供使用。下一步，我們將結合大慶的地方特色，依照現有規定，找準放管服之間的契合點，在切實降低制度性交易成本的同時科學施治、分類管控，為推動地方性法規的制定進行有益探索。

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? ? ? ?行政爭議實質性化解是行政檢察的新興職能，也是檢察機關能動履職的重要體現。2021年9月，最高檢發布關于行政爭議實質性化解的第三十批指導性案例，為行政爭議化解工作的開展提供了經驗借鑒。本文通過對第三十批指導性案例的學習，從行政爭議實質性化解概述出發、分析檢察機關參與行政爭議實質性化解的定位和意義、繼而研究檢察機關如何開展行政爭議實質性化解工作。

行政爭議實質性化解相關問題研究

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? ? ? 一、行政爭議實質性化解概述

? ? ? （一）行政爭議實質性化解的概念和現狀

? ? ? ? 行政爭議，是指行政機關在行政權力運行及對行政相對人進行管理的過程中，與行政相對人及利害關系人產生的爭議。通常行政爭議的處理方式有行政復議、行政訴訟和信訪。但部分“過期之訴”、“遺漏之訴”因法律規定而未經實體審理陷入程序空轉中，部分行政爭議因復雜的歷史遺漏、政策變化等原因久懸未決。行政爭議中當事人的合理訴求沒有得到解決，引發了纏訪、鬧訪現象的發生，造成社會的不穩定性。

行政爭議實質性化解，是指運用多種手段定紛止爭，徹底妥善解決行政爭議。關于行政爭議實質性化解的內涵學說較多，筆者認為四要素說最能涵蓋其特征。四要素分別為：多角度審查行政行為是否合法、靈活使用化解手段處理爭議、全面解決相關爭議以及對當事人合法訴求的有效保護。行政爭議實質性化解可以說從根本上實現了對行政行為的監督，同時靈活運用多種方式實現對當事人各種利益的保護。

? ? ?（二）檢察機關開展行政爭議實質性化解的現狀

? ? ? ? 張軍檢察長提出要以“我管”促“都管”，行政爭議實質性化解工作是對張軍檢察長講話的貫徹落實。2019年開啟的“加強行政檢察監督，促進行政爭議實質性化解”專項活動已取得突出成效。2019年11月至2020年12月，全國檢察機關共化解行政爭議 6300 余件。行政爭議實質性化解已成為行政檢察的常規工作。這是檢察機關參與社會治理的重要手段，為百姓解決了擔憂

事、煩心事，取得了良好的效果，但也要認識到行政爭議實質性化解開展時間較短，檢察機關參與此項工作的理論基礎、職能定位、實踐中的工作范圍、工作方式等問題仍在摸索中，為更好地發揮此項職能，探明行政爭議實質性化解的理論基礎、明確檢察機關的職能定位，厘清工作實際勢在必行。

? ?二、檢察機關參與行政爭議實質性化解的定位和意義

? ? （一）檢察機關進行行政爭議實質性化解的職能定位

? ? ? ?檢察機關是國家的法律監督機關，目前法律并沒有明確規定行政爭議化解職能，這就需要研究該職能是否與檢察機關的現有職權相矛盾。檢察機關通過司法改革形成了四大檢察、十大業務的新格局，其中行政檢察總體要求是“一手托兩家”，既對法院實現訴訟監督，也對行政行為發生的源頭行政機關行政行為的合法合理性進行監督，這就為實現行政爭議實質性化解提供了支撐。《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條規定了檢察機關針對社會治理工作中需要改進、完善的問題具有檢察建議提出權。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求全面深化行政檢察監督，在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。《人民檢察院行政訴訟監督規則》也明確檢察機關在辦案過程中應當查清事實、綜合運用多種手段，開展行政爭議實質性化解工作。檢察機關參與行政爭議實質性化解工作是實現政治效果、法律效果、社會效果有機統一的必然要求。

? ? （二）檢察機關參與行政爭議實質性化解的意義

? ? ? ?檢察機關作為國家的法律監督機關，時刻秉持以人民為中心的理念，以維護公平正義為己任。檢察機關參與行政爭議實質性化解，對實現行政檢察監督，促使解決“程序空轉”“案結事不了”等頑疾，保障群眾合法權益，維護經濟秩序、促進企業良性發展具有重要意義。

? ? ? ?1.切實解決關乎群眾利益的重大問題

? ? ? ?讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，就要想人民之所想，在辦案中立足人民群眾的合理訴求。高檢院第三十批指導性案例共包含六個案例，涉及拆遷安置、棚戶區改造、違建拆除、婚姻登記等領域，與人民利益密切相關。檢察機關通過積極履職，考慮人民群眾真訴求，對每一起案件運用多重方式化解，幫助群眾解決實際難題。例如姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監督案。姚某因冒名婚姻登記多年無法撤銷而無法與未婚妻進行婚姻登記，孩子面臨無法上學接受正常教育的困境。檢察機關通過能動履職，綜合運用調查核實、公開聽證與專家論證等方式查明縣民政局在“莫某某”系冒名的情況下為其與姚某辦理結婚登記，

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?缺乏婚姻登記的合法要件。在檢察機關的充分論證下，民政部門主動糾正錯誤的頒證行為，姚某的難題得以徹底解決，生活恢復正常。可見，檢察機關開展行政爭議實質性化解工作能夠從群眾合理訴求出發，定紛止爭化解矛盾。

? ? ? ?2.強化對行政權力的監督和制約

? ? ? ?檢察機關參與行政爭議實質性化解工作可實現對行政權力的監督和制約。魏某等19人訴山西省某市發展和改革局不履行法定職責檢察監督案和山東省某包裝公司及魏某安全生產違法行政非訴執行檢察監督案，檢察機關分別采用了提請抗訴和提出檢察建議的方式，督促行政機關履行法定職責，保障行政權力的正確適用，避免濫用行政權或躺在權力簿上睡覺。檢察機關的有效監督促使行政機關規范執法程序，提升執法質量，實現良性發展，讓百姓滿意放心。

? ? ? ?3.維護經濟秩序與企業穩定

? ? ? 行政爭議實質性化解除涉及個人切身問題，還關乎企業的穩定發展。山東省某包裝公司及魏某安全生產違法行政非訴執行檢察監督案中的山東某包裝有限公司是信用良好、吸納大批殘疾人職工就業的良心企業，因經濟困難對行政罰款提出延期繳納申請，某縣應急管理局口頭同意其請求，但未出具書面意見，后某縣應急管理局對包裝公司作出加處罰款決定，引發行政爭議。對此，檢察機關通過調閱案卷材料、實地查看公司經營情況、了解協調延期繳納情況等手段核實案情，通過聽證方式認定加處罰款行為不當，建議依法糾正加處罰款的行政裁定。通過爭議化解緩解了企業的經濟壓力，有利于保障企業資金鏈的有效運轉，維護了企業生產秩序與穩定，避免因企業破產造成殘疾職工失業。同時，檢察機關建議包裝公司加強內部管理、提高安全生產意識、做好風險防范、規范經營企業。從上述案例可見，對涉企案件爭議化解一方面可糾正行政機關的不當行為，保障企業穩定有序發展，另一方面對涉案企業形成正向激勵，促使其整改不當行為，為經濟社會發展做出積極貢獻。

? ? ? ? 4.體現檢察擔當與人文情懷

? ? ? 檢察機關是法律監督機關，維護社會的公平正義，始終以人民為中心。近年來，檢察機關持續運用司法救助對生活困頓的當事人予以援助。許多行政爭議的當事人多年奔波于解決行政爭議的路上，經濟困難，檢察機關可采用司法救助的方式為當事人排憂解難，帶去司法溫暖。姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監督案檢察機關給予姚某4萬元司法救助金，并幫助姚某解決子女就學等實際困難，這些舉措彰顯了檢察機關不僅僅是就案辦案，更時刻把人民的需求放在心上，做好人民的守護者。

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? 三、檢察機關如何開展行政爭議實質性化解工作

? ? （一）檢察機關介入行政爭議實質性化解的路徑

? ? ? 檢察機關介入行政爭議實質性化解有兩條路徑。一是在行政檢察環節進行化解，二是是在行政復議過程中參與化解。

? ? ? ?在行政檢察環節介入行政爭議實質性化解的路徑有依職權和依申請兩種，第一種是依職權啟動行政爭議實質性化解，在對生效裁判或非訴執行監督的過程中進行爭議化解，需要注意的是出于對當事人自由裁量權的保障，依職權啟動的方式應當謹慎使用，僅在行政爭議對公共或群體性利益、以及對當事人合法權利造成嚴重侵害的情況下適宜啟動。第二種則是依當事人申請啟動。高檢院第三十批指導性案例均為當事人申請，從中可概括出具體情況有三種，分別是對于行政生效判決當事人向檢察機關申請監督；對于行政生效裁定當事人向檢察機關申請監督（包括駁回起訴裁定和不予立案裁定）；對于行政非訴執行案件當事人向檢察機關申請監督。由此可見實踐中檢察機關介入行政爭議化解的渠道為當事人申請監督，就是說行政爭議化解主要在檢察機關履行法律監督職責中進行。

? ? ? ?檢察監督環節外則是在行政復議環節參與監督，與檢察環節不同，檢察機關在復議環節不宜以監督者的身份參與，因為檢察監督尚未啟動，不應前置到復議程序。一般而言應是復議機關邀請檢察機關參與到化解中，此時檢察機關以具有專業知識的機關身份參與化解，在化解過程中可從專業角度提供法律方面的意見，并客觀中立地促成和解。

? ?（二）檢察機關開展行政爭議實質性化解的方式

? ? ? 各地檢察機關實現行政爭議實質性化解的方式多樣，各具優勢。本文選取高檢院第三十批典型案例中采用次數較多、或具有重要典型意義的五種方式進行闡述分析。

? ? 1.充分運用調查核實手段

? ? 調查核實權是法律賦予檢察機關的重要監督手段。調查方式應根據具體案情運用。通常，檢察機關收到監督申請后審查當事人提交的證據材料，從法院及行政機關調取案件卷宗，初步了解案件事實。其次檢察機關可對涉及到的案件當事人進行詢問，王某鳳等45人訴北京市某區某鎮政府強制拆除和行政賠償檢察監督系列案中的辦案人員兩次奔赴山西用10天時間接待申請人，主動加入維權微信群取證，從申請人角度還原案情，實現精準分析、精準研判。除上述方式，檢察機關采用商請、座談等方式開展工作。魏某等19人訴山西省某市發展和改革局不履行法定職責檢察監督案中是否應當收費是爭議焦點，檢察機關追本溯源，商請制定機關對實施方案進行解釋，明確費用承擔主體，同時與行政機關開展座談，了解相關政策，全方位探明爭議點涉及的問題，不留死角。

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公開聽證是行政爭議實質性化解中的有力支撐。部分案件疑難復雜，涉及人數眾多，社會影響大，部分裁定駁回起訴案件未經過實際審理，證據情況也未經舉證質證。為保證案件的客觀公正性，檢察機關會通過聽證方式集思廣益，聽證參與人可邀請具有群體代表意義的人大代表、政協委員、具有監督意義的人民監督員、具有專業知識的法學專家、政府法律顧問等群體參與，兼顧社會參與廣度與專業嚴謹性。聽證前應提前告知聽證人員案件情況，爭議焦點等，并說明檢察機關對聽證問題并沒有預設結論，避免聽證人員受到干擾而影響結果公正。聽證的具體設置包括案件介紹、舉證質證、聽證辯論和聽證員評議。聽證并不等同于庭審等訴訟活動，不具有法律上的證據意義，但經過專業人士認真研判得出的觀點可為促成和解提供有力支撐，對行政爭議實質性化解大有裨益。

3.找準焦點耐心促和解

行政爭議化解過程中，要深入挖掘申請人的真正訴求，高檢院第三十批指導性案例中的陳某訴江蘇省某市某區人民政府強制拆遷及行政賠償檢察監督案就踐行了這一理念。原審人民法院以被告主體不適格為由裁定駁回起訴。但申請人的最終訴求是房屋在被強制拆除后得到行政賠償。行政爭議化解想實現的目標是透過問題看本質，因此高檢院并未拘泥于主體適格問題，而是促使申請人和區政府按照拆遷補償標準和相關利率達成補償賠償協議。有些申請人因爭議多年得不到解決而產生積怨從而提出不合理訴求，對此情況檢察機關從法理和情理兩方面釋法說理，在贏得申請人的信任后站在公正的角度促使當事人從不合理訴求轉向合理訴求，避免為滿足當事人的不合理訴求而犧牲法律權威和公共利益。

? ? 4.對民事行政交織案件一并化解

一些行政爭議不僅僅是對行政機關裁定不服，還關乎當事人的民事權益。這些案件錯綜復雜，檢察機關深挖行政訴訟背后涉及的法律關系、當事人的實質訴求，引入多方參與，強化溝通協調，推動爭議問題一攬子解決，最終促成行政爭議化解。如發布的王某鳳等45人訴北京市某區某鎮政府強制拆除和行政賠償檢察監督系列案，該案關聯的案件共127 件。檢察機關立足當事人實質需求，檢察機關與鎮政府溝通，通過其出面協調涉案的文化公司和培訓學校，推動申請人與涉案公司民事和解的達成，促使行政爭議的實質性化解。

5.正確運用提請抗訴和檢察建議方式

必要時，檢察機關可采用提請抗訴和提出檢察建議兩項傳統監督方式。檢察機關對于法院及行政機關確實存在程序及實體違法的情況，應采取提請抗訴或制發糾正違法類檢察建議、社

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會治理類檢察建議的方式促使相關部門改進，實現行政檢察“一手托兩家”的監督效果。雖然抗訴是一種強有力的手段，但我們的目的是為了從根源上解決爭議，讓百姓實現合法訴求，可采用以抗促調的方式促進調解，真正實現行政爭議實質性化解的根本目的，讓百姓滿意，維護公平正義與社會和諧。

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? ? ? ?行政非訴執行檢察監督，是憲法賦予人民檢察院的一項重要的監督出職責。行政非訴執行是指行政機關依據法律法規對行政相對人作出行政處罰決定后，經過催告，在法定期限內行政相對人即不主動履行行政處罰的決定，又不提起行政復議的，行政機關在沒有強制執行權的情況下，請求人民法院依據行政訴訟法和行政強制法的規定，對行政機關的行政行為的合法性進行審查，并作出準予或不準予以執行裁定后，強制執行行政決定的行為。檢察機關對行政非訴執行的監督具有積極的現實意議，是新時期全面建設法治社會，依法行政的必然要求，具有其他監督無法替代的作用，對法治政府及法治社會建設具有重要意義。

行政非訴執行檢察監督能力建設的研究

—以黑龍江林甸縣行政非訴執行監督為視角

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? ? ? ?2015年至2019年以來，林甸縣人民檢察院共辦理行政非訴執行案件4件，其中2015年至2018年期間辦案數量為0件，2019年辦理非訴執行案件為4件。該4件案件監督內容為人民法院在對行政非訴執行案件審查的過程中超過法律規定的期限，未在法律規定的期限內作出準予執行以及不準予執行的裁定的程序違法問題。

一、林甸縣人民檢察院辦理案件情況

二、制約檢察機關監督能力的主要因素

? ? ? ?（一）法律層面因素

? ? ? ?1．案件線索來源少，渠道單一

? ? ? ?行政非訴執行監督工作案件的線索來源問題一直的困擾基層行政檢察部門的難題。案件線索問題主要集中在申請監督案件少，群眾知曉度低，行政檢察工作人員收集線索能力欠缺。如近五年來，林甸縣人民檢察院未受理過當事人主動申請的行政監督案件。雖然近年來行政檢察監督工作地位在不斷提升，檢察機關以行政檢察宣傳月等不同程度、不同形式，對行政檢察監督工作的法律宣傳正在逐年加強，但群眾對行政檢察監督職能了解依然不多，對檢察機關的職能定位了解不深，對檢察機關的監督范圍了解甚微，認為檢察機關只是辦理刑事案件的人員大有人在，當權益受到損害時，也不知道到檢察機關還具有行政非訴執行監督的職能，對于檢察機關能監督什么，怎么監督，監督度的途徑效果不知效，不明白，所以更談不上主動到檢察機關尋求幫助。而就檢察機關自身而言，多年來的重刑輕行思想一直存在，這種思想導致行政檢察監督工作一直是檢察機關的短板和弱項，在實踐中，行政檢察部門的工作人員對于行政檢察監督工作如何發現線索、收集線索，存在諸多困惑，在工作中缺乏工作方法和創新意識，坐在等線索上門的情況多，主動走訪行政機關了解情況的少，拓寬線索來源渠道的意識還有待進一步加強。

? ? ? ?2．法律保障缺失，監督途徑不暢

　　目前，行政非訴執行的監督方式主要是向人民法院和行政機關制發檢察建議來實現監督的意義，達到監督的目的，而檢察建議作為檢察機關的主要監督手段，柔性有余而剛性不足，柔性監督主要體現在其僅僅作為某項具體工作的參考性意見，不具備司法強制性，如果向人民法院或者行政機關制發檢察建議，人民法院或行政機關沒有回復，這種后果法律沒有明確規定。一旦發出的檢察建設不能及時反饋或者回復，沒有被充分的重視，檢察建議的作用和意義也就不能被準確的發揮出來，從而喪失了檢察機關監督的權威性。并且從行政相關法律法規定的規

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定也可以看出，對檢察機關的監督也沒有作出相應的規定，這就給檢察機關的監督工作帶來了一定的難度，造成了師出無名的尷尬局面。并且隨著檢察機關在社會治理方面不斷發揮著積極作用，社會治理方面的檢察建議也在呈逐年上升的趨勢。但在社會治理類的檢察建議制發的過程中，有些行政單位對檢察建議參與綜合治理的的重要性和針對性認識不夠，雖然對檢察建議進行了簽收，但采納率偏低，一簽了之的情況時有發生，檢察建議中的真正的內容落實情況往往得不到保障，從而影響了檢察建議的真實效力。

? ? ? ?3．地方保護主義強，行政機關不配合。由于行政非訴執行的檢察監督工作具有一手托兩家的特性，因此，在監督的過程中僅僅通過調取人民法院的卷宗進行監督查找線索往往不能取得良好的效果，在監督工作中，針對行政機關開展專項的監督活動是非訴監督工作的又一個突破口，更有利于穿透性法律監督的適用。然而在實際的工作過程中，行政機關基于各方面的考慮，配合的積極性不高，配合度不夠。認為檢察機關的監督行為屬于“越位、越權”的行政機關領導大有人在，在沒有充分認識到檢察機關監督的必要性的情況下，往往向上級機關、黨委不當反映問題，給檢察機關行政檢察監督工作帶來的了極大的困擾，同時由于受到政府績效考核、害性追責等問題的考慮，推諉扯皮、拖延懈怠的情況經常出現，給行政檢察監督工作的開展帶來了較大的影響。

? ? ? ?（二）隊伍層面的因素

? ? ? ?1．隊伍人員偏少，工作量大。

? ? ? ?隨著司法大部制改革后，檢察系統由上到下承現出“倒三角”結構，層級越高的檢察機關部門人員配置越充足，分工越細致，如檢察機關大部制改革前，民事行政部分均是合署辦公，而大部制改革后，高檢察院、省院將民事、行政進行了分立，分成了不同的部，這種情況本有利有于監督工作更好的開展，但這給基層院帶來了極大的難題，基層院往往一人多崗，民行部門未進行分立，負責民事檢察監督工作的人員同時需要負責行政檢察監督工作，這對行政檢察監督工作的開展產生了很大的制約。以林甸縣檢察院為例，行政檢察業務工作僅有一名員額檢察官及一名合同制工作人員在崗履行監督職責，行政檢察業務隸屬于第二檢察部，與民事檢察、公益訴訟、刑事執行、控告申訴業務、檢察室同在一部，從事行政檢察工作人員同時需要從事民事檢察工作任務、檢察室工作，并且擔任主任，對整個部內工作進行協調，工作起來捉襟見肘。單獨就行政檢察業務而言，高檢察院、省市院將民事行政分立為兩部后，實際工作量均有不同程度的增長，且工作要求逐年提高。而基層院受到人員數量及工作量的影響，員額檢察官仍需大量從事的是調研材料撰寫、填報各項表格等內勤人員工作，真正投入到案件研判與業務知識的持續深入的時間和精力非常有限，想要將監督工作作深作細基本不能實現，這種一人事時身兼數職，同時應對兩項目標考核的現狀，致使高質量的完成工作存在較大難度。

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三、提升監督能力的途徑和建議

? ? ? ?2．素質專業化程度不高，辦案能力不足

　　在司法改革之前，民行檢察部門均為合署辦公，專門從事行政檢察監督工作的人員微乎其微，雖然進行了司法體制改革，這一現象仍然未得到有效的緩解，這種情況在基層院仍然大量的存在。加之行政檢察部門一直都處于二類科室、養老科室的境地，監督工作沒有長足的進步和發展，始終裹足不前，并且由于重刑輕行思想的長期存在，檢察機關的人員培養重點多集中在刑事檢察部門，行政檢察監督隊伍的培養缺乏專一性、持久性，這種情況導致了基層檢察機關專門從事過行政檢察工作人員少之又少，更不用談精通行政法以及行政訴訟法等部門法的專業人才，尤其是缺少既懂法學理論，又精通司法實踐的專門人才。在自身能力素質都欠缺的情況下，如何能監督，如何做實做好監督工作顯然是一個難題，這無疑凸顯了行政檢察工作在基層院的尷尬地位。同時，辦案人員偏少及專業素質的匱乏直接導致了辦案能力的不足，從而不能夠高效的開展行政監督工作，直接影響了監督效果。

? ? ? ?（一）加強宣傳力度，拓展案件來源。進一步加強對行政檢察監督特別是非訴執行監督的力度，增進人民群眾對行政檢察監督工作的了解，讓人民群眾自覺把行政檢察監督當成保護自身合法權益的利劍。結合開放日、宣傳周等形式集中形式面對面進行宣傳，通過懸掛宣傳橫幅、分發宣傳手冊，現場為群眾就行政檢察監督職能答疑解惑、釋法說理，使廣大人民群眾了解行政檢察職能。通過對行政檢察非訴執行監督案件受理申請的條件，申請所需提交材料以及辦案流程的講解，使人民群眾了解行政檢察監督流程，更好地促進行政檢察工作開展。結合 “兩微一端”等新媒體形式，開展點對點的法律宣傳，通過積極宣傳檢察機關辦理的有影響的行政非訴案件典型案例，引導群眾依法解決糾紛。通過微信公眾號等全新方式開通受理行政非訴執行監督的渠道，在線實時接收群眾的行政檢察監督類咨詢工作，不斷創新宣傳的手段和形式，增強宣傳的實效性，提升行政檢察監督工作的社會知曉度和影響力，拓展行政非訴執行案件來源渠道。

? ? ? ?（二）強化辦案措施，提高案件質量。調動行政監督積極性，進一步深化非訴執行監督專項工作，以上級院的專項工作為依托點，及時總結經驗，梳理分析存在的突出問題和短板問題，對重點領域、重點環節開展針對性監督，與行政機關取得聯系，探索建立信息通報機制，使檢察機關與行政機關的信息共享， 定期開展重點領域的專項行政非訴執行監督工作，對于符合調查條件的案件，充分行使調查權，運用調查權查清事實，核實證據，強化監督力度，提升監督效果。對申請實質訴求的當事人作出積極回應，強化以案釋法和法律文書

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的說明工作，強化個案監督與類案監督相結合，全力推進類案監督，力求達到建議一個，解決一片問題。維護社會公平正義，避免程序空轉，實現公平正義是行政非訴檢察監督工作的目的，但在每起監督案件的背后，都必然會損害審判人員的形象和威信，因此要加強與行政機關、法院的聯系，溝通思想，統一認識，爭取法院對行政非訴檢察監督工作的理解和支持，在統一認識，充分溝通的基礎上，進一步細化行政檢察工作的操作規程，促進行政檢察工作與審判工作既互相監督又互相配合。

? ? ? ?（三）加強監督跟蹤問效，解決軟監督問題。一是把住執行案件源頭關。與法院立案庭建立信息共享機制，每月對執行庭立案案件進行全面的掌握，從源頭上把住行政非訴執行案件的數量關，對執行立案程序的合法性進行監督。二是把住執行案件財物關。建立行政非訴執行案款臺賬制度，對非訴執行工作實施動態監督，重點對執行款物的合法性進行分析、評估，對于程序違法或侵害當事人利益的情況及時進行監督糾正。三是把住非訴執行案件終結關。對執行終結的案件進行定期的排查梳理，重點審查執行中止、執行和解案件的程序合法性，是否有侵害到國家和社會公共利益的情形存在，對終結執行五年內的案件是否定期進行了查詢等要點進行監督。四是把住非訴執行案件跟蹤關。對于法院函復表示采納檢察建議的案件，持續跟蹤整改效果，避免一發了之的情況發生，對于法院未采納建議的案件，應當掌握未采納的原因，針對相應的情況及時向上級檢察機關匯報，決定是否采取跟進監督的方式進行監督，確保檢察建議“發得出，找得準，立得住”。

? ? ? ?（四）加強不當履職監督，化解社會矛盾。

? ? ? ?在與人民法院溝通的同時，也要注重強化對行政機關不當履職的監督工作，在依法監督人民法院行政審判的執行存在問題的同時，要進一步加大對行政機關行政行為合法性、合理性的審查核實，暢通群眾申訴渠道，依法公正處理行政檢察監督案件，加強行政檢察監督環節的風險預判力以及化解矛盾機制的能力，促進行政機關依法履行職責。通過行政非訴執行監督案件的辦理，參與社會綜合治理工作，對于在辦理案件中發現的違法違紀不當履職的情形，向相關部門制發檢察建議，督促相關部門依法履職，促進行政機關和人民法院的規范執法行為，探索建立常態化工作機制。對辦理案件中行政單位存在的漏洞等問題，提出改進工作性建議，以達到“辦理一案，治理一片”的監督效果。

? ? ? ?（五）推動專業隊伍建設，提升監督水平。專業化隊伍的建設并非一朝一夕可以實現的，因此應當制定長遠的行政檢察隊伍建設專業化規劃。檢察機關應當摒棄重刑輕行的傳統思想，認識到行政檢察監督業務的重要性，選派人員年輕業務能力強的檢察人員進行重點長期培養，現有的檢察官做好傳幫帶的作用，盡快讓檢察官助理成長起來，另外建議基層檢察部門將行政與民事部門進行分立，或獨立成部，對于獨立成部確有困難的基層院，而專門的員額檢察官負

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責此項業務，將民事與行政檢察監督工作獨立分開，避免術業不專的情況出現，從而形成有效的行政檢察監督業務隊伍梯隊化管理，從根本解決專業隊伍建設的核心問題。從近期看，應當作好實用導向原則，通過舉辦行政檢察業務培班、視頻學習交流、論壇研討等多種方式，持續加大業務培訓的力度，以增加培訓的實效性。進一步創新和豐富培訓的方式，開展案例教學、模擬實戰，增強培訓的實戰性。組織業務骨干進行網絡授課，業務咨詢、案件評查等工作，以增加培訓的實用性。通過檢答網、民事行政案件專家咨詢網，提高業務能力，培養干警的獨立思考和綜合分析能力，不斷提高行政檢察工作人員的素質。針對基層院人員少，監督力量薄弱的現狀，探索建立市轄區內檢察機關集中辦案機制，進一步整合行政檢察辦案資源，強化行政檢察辦案力量，從而形成行政監督工作合力，保障行政非訴檢察監督工作取得實效。項業務，將民事與行政檢察監督工作獨立分開，避免術業不專的情況出現，從而形成有效的行政檢察監督業務隊伍梯隊化管理，從根本解決專業隊伍建設的核心問題。從近期看，應當作好實用導向原則，通過舉辦行政檢察業務培班、視頻學習交流、論壇研討等多種方式，持續加大業務培訓的力度，以增加培訓的實效性。進一步創新和豐富培訓的方式，開展案例教學、模擬實戰，增強培訓的實戰性。組織業務骨干進行網絡授課，業務咨詢、案件評查等工作，以增加培訓的實用性。通過檢答網、民事行政案件專家咨詢網，提高業務能力，培養干警的獨立思考和綜合分析能力，不斷提高行政檢察工作人員的素質。針對基層院人員少，監督力量薄弱的現狀，探索建立市轄區內檢察機關集中辦案機制，進一步整合行政檢察辦案資源，強化行政檢察辦案力量，從而形成行政監督工作合力，保障行政非訴檢察監督工作取得實效。

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? ? ? ?黑龍江省肇州縣檢察院在土地執法領域專項監督工作中通過與該縣自然資源局建立銜接機制后，在審查土地執法案卷中發現，2013年5月，該縣某鎮居民洪某某未經批準，擅自占用耕地1528平方米進行建設。2018年11月30日，肇州縣自然資源局根據《中華人民共和國土地管理法》對洪某某作出《行政違法案件處罰決定書》，責令：一、洪某某自接到處罰決定書之日起1日內，拆除其在非法占用土地上修建的500平方米建筑物和其他設施，一切經濟損失自負；二、洪某某恢復治理其非法占用的1528平方米耕地，達到可耕種狀態，一切經濟損失自負。該處罰決定書于2018年11月30日送達給洪某某。洪某某法定救濟期限未屆滿，縣自然資源局在未履行催告程序的情況下，于2018年12月1日向縣人民法院申請強制執行。通過在中國裁判文書網上查詢該案的非訴執行文書，發現2018年12月1日肇州縣人民法院即裁定準予強制執行，由肇州縣人民政府組織相關部門實施。??

馬某訴大慶市某局行政賠償糾紛化解案

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建設行政主管部門，對建設工程竣工驗收具有辦理備案的行政職責。馬某作為某住宅小區的業主，有權對因大慶市某局作出的備案行為造成的直接損失請求國家賠償。但是，大慶市某局作出的某住宅小區建設工程竣工驗收備案行為除建設單位提交的消防驗收文件不符合規定外，其他文件無違法事項，且案涉房屋在馬某入住前也已經通過消防驗收，馬某主張涉案房屋為超建、改建，其為此多支付了購房款的事由，無事實和法律依據，該院不予支持。同時，馬某主張的房屋維修等損失與大慶市某局對未提交合格消防驗收手續而辦理的建設工程竣工驗收備案行為無直接因果關系，該院亦不予支持。并據此駁回了馬某的訴訟請求。

? ? ? ?馬某上訴，被大黑龍江省大慶市中級人民法院以相同理由駁回。馬某向黑龍江省高級人民法院申請再審，于2019年10月18日被裁定駁回。

馬某上訴，被中級人民法院以相同理由駁回。馬某申請再審，于2019年10月18日被裁定駁回。? ??

? ? ?馬某向檢察機關提出監督申請。檢察機關受理該案后，分別調閱了法院卷宗和確認行政行為違法的相關民事案件法律文書等材料，進行全面審查后認為：本案的爭議焦點是馬某的直接經濟損失是否確實存在，及其直接經濟損失與竣工驗收備案行為被確認違法是否存在直接因果關系。馬某訴請大慶市某局賠償的項目為其因竣工驗收備案錯誤造成的房款損失、房屋維修、房屋鑒定費、停產停業期間的房屋租金。一方面，馬某未提供充分證據證明上述損失真實存在；另一方面，馬某主張的上述損失并不是由大慶市某局頒發建設工程竣工驗收備案證的違法行為直接造成的，即損失與大慶市某局違法驗收備案行為無因果關系。故上述賠償請求沒有事實依據和法律依據，原審判決駁回馬某的訴訟請求并無不當，馬某的的申請監督理由不能成立。

? ? ? ?但是，馬某本人是大慶知名國企工作人員，熱衷于社會活動，對其居住的社區有較大影響，同時，馬某還是大慶市檢察院的人民監督員，一直以來對檢察工作較為關心關注，并且參加了人民監督員走進檢察院的系列活動，對檢察機關的職能、作用有著重要的宣傳作用，其對自己入住瑕疵房屋但沒有獲得賠償一直感到不服，如果檢察機關直接做出不支持監督申請的決定，沒有對其進行充分的說理、勸解，不僅會使案件辦結而行政爭議無法了結，同時，也可能使人民監督員失去對檢察機關的信賴感。基于上述考慮，大慶市檢察院在征求馬某本人和行政機關的意見后，組織聽證，并對其充分釋法說理。

? ? ? ?大慶市檢察院于2020年8月27日組織召開了公開聽證會，在聽證會上，馬某和大慶市某局的訴訟代理人進行了舉證、質證，承辦檢察官在就案件事實對當事雙方進行詢問時，通過詢問向馬某本人和參加聽證的人員全面展示了馬某一案糾紛產生的經過，以及馬某所訴請的損害賠償沒有證據支撐、和某局的行政行為不存在因果關系的情況。參加聽證的兩名人大代表也對該案的事實情況進行了詢問。聽證會后，承辦檢察官又就案件的處理意見，對馬某進行了充分的釋法說理，馬某對大慶市人民檢察院對案件的處理和行政爭議實質化解工作表示同意和認可，不再就自己和大慶市某局之間的糾紛進行訴訟。

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? ? ?（一）借助聽證，促進當事人客觀看待自己的訴求

? ? ? ?在一些爭議案件中，盡管在司法機關看來，案件的是非已經十分明確，但是，在當事人眼中，因為自己的訴求得不到滿足，所以無法客觀看待案件，總認為司法機關在為行政機關說話。對于這樣的案件，聽證不僅對于檢察機關是一種查清案件事實的方式，對當事人而言，更是在除了對方和司法機關以外的第三方在場的情況下，將自己的顧慮擺上臺面，客觀冷靜地看待案件事實，認真聽取第三方意見，明辨案件是非，認識自身偏頗，感受公平公正的過程，對于馬某這樣關注司法工作的申請人而言，通過聽證，尤其有利于其打開心結、促進反思，心悅誠服地接受檢察機關的決定。

? ? （二）加強說理，爭取當事人對案件處理結果的理解

? ? ? ?對于存在爭議或者訟爭的案件，無論檢察機關采取何種處理結果，基本都會導致一方訴求得不到完全滿足。因此，檢察機關在做出決定之前，一方面要保持客觀公正立場，確保處理結果不存在偏頗，以免激化矛盾；另一方面，要以理服人，通過充分的釋法說理讓申請人真正理解檢察機關監督決定的合法性與公正性。在馬某一案中，檢察機關在向馬某送達不支持監督申請決定之前，首先是通過聽證，促使其了解自身的訴請并不合理，其次是趁熱打鐵，在聽證結束后，又立即向馬某進行釋法說理，結合聽證的情況向其充分闡述在沒有證據證實其遭受的損失，以及其損失與行政機關的行政行為不存在因果關系，如果繼續與行政機關進行訟爭，只會白白浪費自己的時間和精力，并且有損自己的形象等方面，動之以情，曉之以理，最終馬某對行政行為、法院裁判、檢察機關決定均予以接受，并且對檢察機關的爭議化解工作表示了滿意。

? ? ? ?（三）價值引導，防止爭議化解工作滿足當事人不合理訴求

? ? ? ? 化解行政爭議，應當在查清事實、明辨是非的基礎上，堅持監督與支持、監督與保護相統一，支持合法的行政裁判和行政決定，維護司法公正和司法權威，保證國家法律的統一正確實施。同時，要防止以犧牲法律權威和公共利益為代價滿足當事人的不合理訴求。在該案辦理過程中，大慶市某局不堪馬某的糾纏和上訪，在檢察官了解情況時甚至提出，能不能協調開發商直接給馬某拿一些錢補償了事，經過對案件的審查以及對馬某購買小區住戶情況的調查，檢察官認為，如果協調開發商拿錢，那么檢察機關就不是在辦理案件，而是成為了“和事佬”，通過辦案，樹立是非標準，進行正確的價值引導才是正確的路徑，因此，通過聽證、說理的手段而不是協調不合理的補償的方式，平息了馬某與大慶市某局的矛盾。

? ? ? （四）多贏共贏，增加社會各界對檢察工作的理解和了解

? ? ? ?組織聽證，不僅有當事雙方到場，更有隨機選取的人大代表、人民監督員、甚至當事人的

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社區人員等到場，聽證的過程，與法院公開庭審類似，在檢察官的主持下，雙方展示證據，并就案件事實發表意見，在調查核實后，聽證員就案件發表自己的意見，發表意見可以按照聽證員的意見采取閉庭的方式進行，同時也尊重聽證員的意見選擇將討論結果當場或者不當場公布，使聽證員實際上親身參與到檢察監督的過程，就會使社會各界理解檢察工作，通過對馬某行政爭議案開展聽證，一方面使社會各界逐漸了解到檢察機關行政檢察監督的職能，和在履行職能的過程中所能發揮的化解社會矛盾，增進行政相對人與行政機關的溝通與理解的作用，另一方面，馬某表示不再對行政機關提起訴訟，不再到行政機關進行上訪，使行政機關了解到檢察機關行使行政檢察職能并非單向的對行政訴訟進行監督，而是通過支持或者不支持當事人的訴請，承擔檢察機關搭建橋梁、消除不穩定因素，服務社會經濟穩定高速發展的社會責任，使公民個體或者社會組織樂于求助與檢察監督，而行政機關信賴檢察監督，樂于接受檢察監督。

? ? ? ?《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款

? ? ? ?《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第（八）項

? ? ? ?《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第一條、第三十三條

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? ? ? ?大數據檢索、救濟權利、銜接機制、穿透式監督 ? ? ?

? ? ? 黑龍江省肇州縣檢察院在土地執法領域專項監督工作中通過與該縣自然資源局建立銜接機制后，在審查土地執法案卷中發現，2013年5月，該縣某鎮居民洪某某未經批準，擅自占用耕地1528平方米進行建設。2018年11月30日，肇州縣自然資源局根據《中華人民共和國土地管理法》對洪某某作出《行政違法案件處罰決定書》，責令：一、洪某某自接到處罰決定書之日起1日內，拆除其在非法占用土地上修建的500平方米建筑物和其他設施，一切經濟損失自負；二、洪某某恢復治理其非法占用的1528平方米耕地，達到可耕種狀態，一切經濟損失自負。該處罰決定書于2018年11月30日送達給洪某某。洪某某法定救濟期限未屆滿，縣自然資源局在未履行催告程序的情況下，于2018年12月1日向縣人民法院申請強制執行。通過在中國裁判文書網上查詢該案的非訴執行文書，發現2018年12月1日肇州縣人民法院即裁定準予強制執行，由肇州縣人民政府組織相關部門實施。? ? ??

? ? ? ?肇州縣檢察院審查后認為縣自然資源局的處罰決定做出后次日，即向法院申請強制執行，既未向相對人進行催告，也未給當事人復議或者訴訟等申請救濟的時間，存在申請強制執行違法的行為，法院在自然資源部門申請執行當日受理案件，并且在相當人復議、訴訟期限未屆滿的情況下裁定強制執行，其非訴執行裁定違法，行政機關和法院的行為嚴重侵害了當事人的救濟權利和自主履行行政決定的權利，應當進行監督糾正。

由于該案件大概率不會為個案，肇州縣檢察院通過大數據查詢的方式對此類相關線索進行搜集，然后比對分析。經分析研判，自然資源局不履行催告程序即申請強制執行，其原因極有

黑龍江省肇州縣人民檢察院對土地執法領域人民法院立案和裁定違法等16案非訴執行檢察監督案

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可能是已經提前與法院形成了快速裁定、快速執行的合意，因此，法院同一天做出批量文書的可能性極大。按照該分析結果，肇州縣檢察院在中國裁判文書網上以“肇州縣自然局”為關鍵字查找人民法院裁判日期相同的數份文書，同時依據與自然資源局建立的信息移送機制，篩查出作出行政處罰日期相同的行政執法案件，將法院文書和自然資源局執法案件比對，查找出救濟期限未屆滿即申請強制執行的案件。同時，由于自然資源局的違建拆除案件具有區塊化的特點，以查找出的案件的區域如“某鎮”為關鍵字進行再檢索，查找到該區域申請強制執行違法及非訴執行裁判違法的全部案件。通過該種檢索和對比，肇州縣檢察院發現法院非訴執行立案和裁定違法案件共16件，制發類案檢察建議1份；發現自然資源局申請強制執行違法案件10件，制發行政違法行為監督類案檢察建議1份。

? ? ?【典型意義】

? ? ? （一）檢察機關通過運用行政執法規律進行大數據檢索，能夠批量發現同類行政違法問題，進行類案治理。肇州縣檢察院通過綜合運用銜接機制移送的土地執法案件信息和互聯網信息數據信息發現，縣自然資源局通常會對同一區塊的違法行為進行集中處罰，且形成了一個不成文規則：對違法建筑所在區塊相同當事人同一天做出處罰決定、對其同一天申請法院強制執行、溝通法院同一天做出行政裁定。通過對這個規律的總結，加上對數據信息的對比運用，發現該類涉及朝陽溝鎮、肇州鎮、雙發鄉違法占地行政處罰案件8件，涉及肇州鎮違法占地行政處罰案件6件，涉及雙發鄉違法占地行政處罰案件21件。針對這些案卷中存在的問題，制發類案檢察建議，同時對法院的非訴執行程序違法和自然資源局申請非訴執行行政行為違法進行監督，在土地執法領域申請非訴執行違法侵害當事人救濟權利的問題上起到了很好的糾偏效果。

? ? ? （二）檢察機關通過對行政機關未履行催告義務以及在救濟期限屆滿前就申請強制執行的行為進行監督，具有推進法治政府和法治社會一體建設的重要意義。一方面，行政強制法規定催告程序是行政機關申請人民法院強制執行的法定前置程序，是行政機關將行政義務的履行期限、方式以及陳述申辯的權利向當事人告知，督促當事人自覺履行義務的過程，未經催告不得申請強制執行。因為行政強制執行的目的在于實現行政決定的內容，如果相對人能夠自覺履行義務，申請法院強制執行也就沒有必要了，這樣不僅更利于保護當事人的合法權益，使當事人能夠選擇最有利于自己或者自己損害最小的履行方式，還能夠節約執行成本。另一方面，行政相對人是行政管理活動的當事人，行政處罰的本質是因為當事人違法行政管理法律、法規的規定，而由行政機關給予其負擔，因此，當行政相對人受到處罰時，其如果認為處罰不合法或明顯不合理，有通過復議或者訴訟的方式獲得救濟的權利，救濟期限是救濟權行使的保障，在救濟期限屆滿前申請強制執行，相當于變相剝奪或者侵害了相對人獲得救濟的權利，這對依法行政乃至法治形成了傷害。檢察機關對行政機關未履行催告義務以及在救濟期限屆滿前就申請強制執行的行為進行監督，具有促進依法行政，推進法治政府和法治社會一體建設的重要意義。

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? ? ? ? 追索勞動報酬 檢法對接 職能融合 行政檢察與行政執法銜接機制 ? ? ?

? ? ? 劉某霞等6人受雇于杜爾伯特蒙古族自治縣某乳業有限公司，2019年因該企業經營不善閉門休業，劉某霞等6人為該乳業有限公司提供勞務，公司應當支付工資，自2019年該乳業有限公司一直拖欠每人4個月的勞動報酬不予發放，合計人民幣3.9萬元，三年來，該公司均以各種理由不支付勞動報酬，劉某霞等人多次找到縣勞動保障監察局等部門討薪，但均未得到有效解決。劉某霞等6人在維權的過程中由于既提供不出與公司簽訂的勞動合同，又無解除或者終止勞動合同的書面證明，導致勞動關系難以確定、合法權益難以保護。

? ? ?針對從農民工討薪支持起訴案件中發現的問題，檢察機關對杜爾伯特縣域內用人單位進行了調查、走訪，發現杜爾伯特縣勞動保障監察局在對用人單位的勞動用工相關情況監督管理中，存在監管不到位、怠于履職等問題：一、對用人單位與勞動者訂立勞動合同的情況勞動保障監察不到位。根據《中華人民共和國勞動合同法》第八十一條規定，用人單位提供的勞動合同文本未載明本法規定的勞動合同必備條款或者用人單位未將勞動合同文本交付勞動者的，由勞動行政部門責令改正；給勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。二、對用人單位與勞動者解除或者終止勞動合同的情況勞動保障監察不到位。根據《中華人民共和國勞動合同法》 第八十九條，用人單位違反本法規定未向勞動者出具解除或者終止勞動合同的書面證明，由勞動行政部門責令改正；給勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。三、對用人單位與勞動者未訂立勞動合同的情況勞動保障監察不到位。根據《中華人民共和國勞動法》第十

黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣新時代農民工

維權案件溯源治理

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六條規定，勞動合同是勞動者與用人單位確立勞動關系、明確雙方權利和義務的協議。建立勞動關系應當訂立勞動合同。《勞動保障監察條例》第二十四條規定，用人單位與勞動者建立勞動關系不依法訂立勞動合同的，由勞動保障行政部門責令改正。檢察機關在調查核實中發現，縣域內絕大多數商戶特別是小微企業存在，用人單位與勞動者未訂立勞動合同的情況，且很多企業表示縣勞動保障監察局從未對企業勞動合同相關情況進行監察，大中型企業存在用人單位與勞動者簽訂勞動合同但未將勞動合同文本交付勞動者或違反相關規定未向勞動者出具解除或者終止勞動合同的書面證明的行為。杜爾伯特縣勞動保障監察局作為縣人民政府勞動保障行政部門主管本行政區域內的勞動保障監察工作，對以上問題未及時發現，存在監管不力，故對其制發了社會治理檢察建議。

? ? ?【典型意義】

? ? ? 一、運用行政檢察監督對民事支持起訴案件進行溯源治理

在辦理劉某等人支持起訴案時，杜爾伯特縣檢察院發現，劉某等人為了追索勞動報酬，將乳業公司拖欠工資、未將勞動合同文本交付勞動者、未出具解除或者終止勞動合同的書面證明等問題反映到杜爾伯特縣勞動保障監察局，依據《中華人民共和國勞動合同法》第八十一條規定“用人單位提供的勞動合同文本未載明本法規定的勞動合同必備條款或者用人單位未將勞動合同文本交付勞動者的，由勞動行政部門責令改正”；第八十九條規定“用人單位違反本法規定未向勞動者出具解除或者終止勞動合同的書面證明，由勞動行政部門責令改正”。但杜爾伯特縣勞動保障監察局并未向乳業公司發出相關責令整改的通知書，存在不作為情形。通過走訪調查，杜爾伯特縣檢察院發現杜爾伯特縣域內存在以上問題的用工單位并非少數個別現象，杜爾伯特縣勞動保障監察局作為縣人民政府勞動保障行政部門主管本行政區域內的勞動保障監察工作，對以上問題未及時發現責令整改，存在監管不力。針對以上問題，杜爾伯特縣檢察院與杜爾伯特縣勞動保障監察局以及縣域內主要用人單位就《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》、《保障農民工工資支付條例》進行同堂培訓，幫助用人單位全面認識其保障勞動者合法權益的民事、行政義務，強化行政機關對自身相關工作職責的認識，并依法向其提出社會治理檢察建議，對欠薪問題進行了有效的溯源治理。

? ? ? ?二、運用協作機制建設對維護農民工權益進行全路徑保護

為從源頭保護勞動者合法權益，規范用人單位用工行為，護航民生民利，維護社會主義市場經濟秩序，檢察機關督促杜爾伯特縣勞動保障監察局：一、對縣域內用人單位和勞動者訂立勞動合同的情況和履行勞動合同的情況進行檢查，對勞動合同、集體合同訂立和履行的情況實施勞動保障監察；二、制定年度計劃和中長期規劃定期對縣域內各用人單位實施勞動保障監察，同時加強對用人單位保護勞動者權益的警示教育，提升規范意識。同時，對于農民工討薪維權，杜爾伯特縣人民檢察院與相關機關進行磋商全路徑保護農民工權益，并會簽了系列文件將保護農民工合法權益常態化，用心紓解人民群眾急難愁盼。2022

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年1月，杜爾伯特縣檢察院與縣司法局共同會簽《關于建立支持起訴與法律援助協作機制的意見》，除了對符合條件的弱勢群體進行支持起訴外，對有可能將糾紛止于訴前的案件，當事人進行人民調解，實現雙方矛盾化解和當事人訴訟利益最大化，使支持起訴案件的辦理更加便民利民。2022年5月，杜爾伯特縣檢察院與縣法院共同會簽《支持弱勢群體訴訟“綠色通道”的暫行辦法》，規定檢察機關支持起訴的案件，法院通過該通道實行優先立案、優先審理，同時對達成和解協議后檢察機關支持起訴，符合自愿原則的，法院對其效力予以優先確認。2022年7月，杜爾伯特縣檢察院與縣勞動保障監察局共同會簽《幫助農民工等弱勢群體討薪工作協作配合暫行辦法》，《加強行政檢察與行政執法銜接工作的若干意見》，規定雙方分工配合、相互協作、信息共享，切實維護農民工等弱勢群體合法權益。

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? ? ? ? 市場主體 建設用地審批 數字檢察 協作機制 優化法治營商環境? ? ? ?

? ? ? ? 2023年2月，某縣檢察院向某縣自然資源局、某縣稅務局調取非法占用耕地數據、建設用地審批數據、耕地占用稅繳納數據，在數據關聯分析中發現交通運輸局未經批準于2020年3月25日在某縣某鄉內非法占用基本農田513210平方米，一般耕地1786平方米，其他土地（非耕地）447658平方米，共計962654平方米土地用于建設高速公路工程建設項目。縣自然資源局作出行政處罰決定后，縣交通運輸局自動履行決定繳納罰款。經調查核實，該案中縣稅務局存在未依法征收耕地占用稅的違法行為。某縣檢察院于2023年2月向某縣稅務局制發檢察建議，建議其糾正違法行為，完善稅收管理。

? ? ? ? 調查核實。2023年1月，本院依據與某縣自然資源局簽訂的《關于加強行政檢察與自然資源行政執法銜接工作的若干意見》調取近年來非法占用耕地辦案平臺數據，通過與某縣稅

某縣自然資源局怠于履行耕地占用稅征收

協助職責行政違法行為監督案

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務局調取的耕地占用稅征收數據進行要素比對、關聯分析發現共有12件非法占地案未繳納耕地占用稅，我院對存在的問題進行調查、核實發現某縣稅務局存在未收取耕地占用稅違法情形，自然資源局在履行耕地稅收協助職責及辦理涉企建設用地批準過程中存在“一事跑多次”的問題。

? ? ? ?監督意見。2023年4月，某縣檢察院向某縣自然資源局制發了檢察建議書，向其提出以下建議：一是建立耕地占用稅涉稅信息共享機制。建議某縣自然資源局與某縣稅務局建立部門信息交換聯動機制，定期向稅務機關提供農用地轉用、臨時占地、改變原占地用途等信息，以解決耕地占用信息不對稱、流轉不暢通的問題，協助稅務機關加強耕地占用稅收管理，嚴守18億畝耕地紅線。二是聚力優質服務為優化營商環境賦能增勢。堅持服務做“加法”，審批做“減法”，嚴格落實首問責任制，深化涉企建設用地批準過程中交一套資料、一次性辦結集成服務模式，設置企業綠色通道，通過專人跟蹤協辦、領導跟蹤督辦、限時辦結等措施，助力企業落地建設，助推縣域經濟發展。三是深化“放管服”改革激發市場主體活力。圍繞縣域經濟發展大局，簡化涉企建設用地批準程序，支持項目建設，激發有效投資空間，重點項目在依法依規的前提下特事特辦、急事急辦。探索建立惠民生項目承諾制審批，分類推進，為企業提供精準高效服務。

? ? ? ?監督結果。某縣檢察院與某縣稅務局、某縣自然資源局召開聯席會議，會議中共同研討縣域內耕地占用稅稅收問題和建設用地審批過程中企業面臨的“一事跑多次”問題，并以第三方身份建議雙方建立部門信息交換聯動機制。縣自然資源局、縣稅務局認為建立部門信息交換聯動機制能夠有效履行協助稅收職責，促進資源合理開發和耕地資源保護，表示愿意在某縣檢察院的推動下建立部門協作和信息交換機制，推動了《某縣人民檢察院 國家稅務總局某縣稅務局 某縣自然資源局關于耕地占用稅部門協作機制和信息交換工作機制的實施意見》的建立。

? ? ?【典型意義】

? ? ? ? 1.“數字檢察”賦能法律監督，服務市場主體發展。營商環境是實現振興發展的“先手棋”，是增強區域核心競爭力的關鍵一招，優化營商環境就是發展生產力、激活創造力，優化營商環境既要在硬環境上改善基礎設施，又要在軟環境上提高服務水平。本院以“數字賦能檢察、線索引導監督、監督助力治理”的工作思路，在對建設用地審批數據整合過程中能動履職，發現了企業辦理建設用地審批過程中“一事跑多次”的問題，向某縣自然資源局制發檢察建議，為企業“松綁減負”，為優化縣域內營商環境提供檢察支持。

? ? ? ? 2.“以案促建”推動溯源治理，突破信息交流壁壘。某縣檢察院積極運用“深挖個案—整體推進—總結治本”的工作方法，在履職中發現信息流轉漏洞，積極推動相關單位建章立制，以第三方身份促使縣稅務局與縣自然資源局建立耕地占用稅涉稅信息共享機制,從根源上解決稅源底數模糊不清，征管難度大等問題，本院運用數據進行要素比對、關聯分析找出癥結所在，促進稅務機關與行政執法機關建立信息共享協作機制，打通信息壁壘，明晰

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? ? ? ? 3.“放管服”改革優化營商環境，助力企業發展建設。優化政務服務是打造法治化營商環境的重要一環。檢察機關依法能動履職，延伸檢察職能，督促自然資源局持續深化“放管服”改革，著力提升政務便利化水平，貫徹落實“一事一次辦”工作宗旨，設立便企惠企綠色通道，制定綠色通道制度規范，采取特事特辦、急事急辦，進一步精簡流程提高辦事效率，大力支持項目建設，為企業提供精準高效服務，打造高質量營商環境，有效激發市場主體投資創業熱情。? ? ?

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? ? ? ?達成和解 “綠色通道” 檢法對接 當事人利益最大化

? ? ?【要旨】 ? ? ?

? ? ? ?張某某等八名農民工系大慶市某生物科技有限公司工人，從事保潔、做飯、門衛等工作，該公司在上述八名農民工剛入職時陸續與其簽訂過為期一年的勞務合同，后續未續簽，八名農民工每月工資發放金額均為口頭約定。該公司自2018年以來一直未足額發放這八名農民工的工資，2020年疫情爆發后，該公司幾乎未發放這八名農民工的工資，八名農民工針對未發放工資的事宜，多次向大慶市某生物科技公司相關領導反映此情況，要求發放被拖欠的工資款，均未得到答復，拖欠的工資款一直未得到發放，2022年2月21日張某某等八人到轄區勞動保障監察部門反映此情況，同日勞動保障監察部門依據與轄區檢察院針對農民工討薪簽訂的會簽文件，將此案件線索及時移送到檢察機關，并將這一情況告知八名農民工，同日，八名農民工來到檢察機關尋求幫助。

? ? ? ? 審查意見 經審查：張某某等八人為大慶市某生物科技公司提供勞務，雙方簽訂書面勞務合同，張某某等八人提供勞務，該公司應當支付其工資。根據大慶市某生物科技公司為張某某等八人提供的工資明細可以認定，該公司尚拖欠該八人的工資款共計57萬元，八名農民工針對未發放工資的事宜，多次向大慶市某生物科技公司相關領導反映此情況，要求發放被拖欠的工資款，均未得到答復，拖欠的工資款一直未得到發放，且該八名農民工文化水平不高，法律意識不強，在維護自身合法權益過程中處于被動弱勢地位，符合支持起訴條件。但同時，在對該案進行調查時，檢察機關了解到，被申請人大慶市某生物科技有限公司受疫情

張某某等八名農民工民事支持起訴案

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影響，資金運轉困難，一直未投入生產。

? ? ? ?和解工作情況 基于被申請人資金運轉困難的實際情況以及勝訴后執行的難度，檢察機關決定采用多元糾紛化解機制，邀請了人大代表和政協委員以及其他員額檢察官共同參與此案的聽證，在聽證過程中，檢察機關就如何實現雙方利益最大化進行溝通，積極促成雙方和解，最終，雙方達成和解并簽訂了工資支付協議書。和解協議書簽訂后，讓胡路區檢察院，通過“綠色通道”與人民法院速裁中心進行訴調對接，對工資支付協議的效力進行了司法確認。

? ? ?【典型意義】

? ? ? ? 一、“檢調對接”，在民事支持起訴案件中開展檢察和解工作。

? ? ? ?檢察機關開展民事和解工作，并不拘泥于裁判結果監督案件。只要是在尊重當事人意思自治的基礎上，有益于優質高效解決當事雙方問題、實現當事人利益最大化，檢察機關可以對依法受理的絕大多數案件、在任一辦案階段都可以采取和解的方式結案。讓胡路檢察院針對農民工討薪這一多發、熱點社會問題，沒有采取簡單的就案辦案及單一的支持起訴方式，而是考慮到一方面，農民工工資的支付還沒有得到實際保障，另一方面，欠薪企業資金困難，即便支持起訴勝訴同樣面臨執行難和企業困境的實際情況，將與訴請相關的間接利益以及當事雙方的實際情況進行協調平衡，采用聽證促成和解的方式，從源頭化解糾紛和沖突，從而使民行支持起訴職能由單純支持提起民事訴訟，轉移到當事人訴訟利益的最大化和化解矛盾相結合上來，使支持起訴案件的辦理更加經濟、方便、快捷，也更加便民利民。

? ? ? ?二、用好“綠色通道”、“支持起訴崗”等檢、法對接機制，優化辦案效果。

? ? ? ?調解是當事人意思自治的結果，當事人通過行使處分權，放棄一部分利益，從而獲得自己認為可以接受的利益，達到利益訴求的平衡，但在檢察機關辦理支持起訴案件促成和解的過程中，達成和解僅僅是工作的前半部分，更重要的是，要使和解協議產生法律拘束力，從而使當事人的權利得到更有力的保護。2021年5月，讓胡路區檢察院與法院依托與轄區法院建立了支持弱勢群體訴訟“綠色通道”，并在關聯機制中規定：檢察機關支持起訴的案件，法院通過該通道直接受理并由一名法官專門辦理。2022年2月，該院在法院設立了民事支持起訴崗，并在配套機制中規定：“在檢察機關達成和解協議后檢察機關支持起訴，符合自愿原則的，法院對和解協議的效力予以確認”，辦理該支持起訴案件時，讓胡路檢察院在促成建筑企業與農民工和解后，通過“綠色通道”與人民法院速裁中心進行訴調對接，對工資支付協議的效力進行了司法確認，既使農民工的工資得到支付獲得司法保障，又解決了企業因疫情原因導致資金緊張，難以一次性支付工資的困難，緩解了民營企業的資金壓力，使民營企業能夠“活下去”，平衡了當事雙方的情感和利益，實現了共贏互利。

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：0459-6181687

：黑龍江省大慶市薩爾圖區東風新村經三街8號